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我国烟草财税体制改革成本分析 　　[摘要]目前烟草行业面对加入WTO和WHO的严峻挑战，正积极推进行业改革，并取得了初步成效。但在进一步深化行业改革的过程中，不合理的烟草财税体制成为一个必须解决的制度障碍。本文从分析改革的主要成本入手，提出了改革的具体方案并进行了成本比较。 　　[关键词]烟草；财税体制；改革；成本 　　[中图分类号]F302 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2006)12-0062-03 　　 　　一、问题的提出 　　 　　中国烟草行业作为一个年创利税2000多亿元的龙头行业，为国民经济作出了巨大的贡献。近年来，烟草行业面对加入WT0和WHO的严峻挑战，积极推进行业改革，在“大品牌、大市场、大企业”的发展战略指导下，烟草行业采取了“工商分离”、“资产重组”、“品牌整合”等一系列改革措施，并取得了重大进展。但在现行的“分税包干、基数返还、增收分成”分税制财政分配体制下，高额的烟草税收不但是维持地方政府财政收支基数的重要保障，而且也直接影响中央对其税收返还数量的多少；加之烟草税收主要在生产环节缴纳，使卷烟的生产量与地方财政收入紧密关联。在地方利益的驱动下，地方政府加大了对本地区烟草企业的行政干预和保护，实行地方封锁，发展地方品牌，为外地卷烟进入本地市场设置障碍或严加封锁，严重影响了全国统一规范、开放有序的烟草大市场的形成。我国的卷烟生产量一直受到严格的国家计划管理，卷烟生产指标与地方既得财政利益的紧密关联，也使国家对各地卷烟生产指标的调整变得极其困难，一些优势卷烟企业和名优卷烟品牌受生产指标的限制无法继续扩张，烟草企业的跨省重组也同样由于相关地区既得利益难以协调和平衡变得阻力重重。可以说，现行的烟草财税体制对我国烟草行业的整体发展造成极为严重的制约和影响，已到非改不可的时候了。从现实的国情出发，针对特殊行业的财政及税收体制改革，应致力于为打破地区封锁和市场分割、推动行业整体的布局优化和结构调整、促进优势企业和名牌产品的持续扩张而营造良好的宏观环境和提供有力的政策支持。然而，烟草大局乃国税、地税命脉一一十税有其一，位居至要，其牵扯利益广且深；而且烟草专卖制度日久，条块分割弊重。因此，改革成本高、风险大。从经济学的角度分析，只有当通过制度创新可能获取的潜在收益大于为获取这种收益而支付的成本时，制度创新才可能发生。因此，在改革前，对改革成本进行合理的估计和计量是至关重要的。 　　 　　二、改革的主要成本 　　 　　烟草财税体制改革成本是指改革所面临的困难和需要付出的代价。 　　1．制度设计成本。指策划改革方案导致的各种费用，这部分成本相对较少。 　　2．实施成本。包括反对成本、协调成本、组织成本、试错成本、监督执行成本等。反对成本是为消除可能蒙受损失方不合作或抵制改革而增加的成本。由于烟税收入在地方财政中占有重要地位，中央一方面需要通过改革切断地方与本地烟草企业税收的直接利益关系以消除地方保护，另一方面又必须支付相应的成本来保证地方政府既得利益不受到任何损害，以减少来自地方政府的改革阻力。支付反对成本的多少不仅会影响改革的进程，还会对后续成本，如摩擦成本产生直接影响。考虑到制度设计者本身信息及知识的局限、配套制度推行的相对滞后、相关利益方对改革的承受力以及外部环境的变化等因素，改革可选择试错性质的渐进方式，以避免激进改革所带来的高额的改革成本和风险。 　　3．摩擦成本。指由利益再分配的不公平引起的不同利益集团之间的摩擦损失。为了减少摩擦成本，应该遵循承受力和对等原则。即成本分摊要与承担者的承受能力相适应，要适当照顾弱者，并根据“谁受益谁负担成本”的公平原则来分摊。公平合理的成本分摊方法可以大大降低由于改变原有的利益格局而引发利益冲突所导致的损失。 　　4．运行成本。指为维护这种制度安排和制度结构所支付的成本，比如将卷烟消费税改为销地征收增加的税收征管成本等。由于改革的成本是预付的，而改革的收益是相对滞后的，为了提高中央支付能力，笔者建议可以考虑适当提高烟草税率。事实证明，将由于国家垄断而带来的大量利润留在烟草企业内部，不但导致税源减少、国有资产流失，还带来社会收入分配不公平和腐败等问题。在保证烟草企业合理的利润空间前提下，将更多的利润转为税收，可直接用于弥补改革成本。同时，提高烟税也是国际上公认的最有效的控烟措施，减少烟草消费也就等于减少因烟草消费而产生的一系列医疗成本、生命损失、生产力损失等社会成本，因此，适时、适当提高烟税应是一个不错的政策选择。 　　 　　三、改革的备选方案 　　 　　如何改革烟草财税体制，一直是烟草行业争议最多、分歧最大的问题。近几年，一些专家和业内人士提出了多种改革设想，改革思路集中在改变卷烟消费税的纳税环节和调整税收基数上。由于在现行