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当前行政审批制度改革执行困境及其动因分析 　　摘 要:经过多年来的行政审批制度改革,行政审批制度的理论和制度的建构已向前迈了一大步,但与快速发展的经济和社会内在需求相比,与行政相对人的期望相比,理性审视行政审批在实践中的运作,仍然存在无法回避的诸多问题。试从具体工作实践出发分析当前地方政府审批制度改革的执行困境和难点并对其内在动因作粗浅分析。 　　关键词:行政审批;执行问题;动力机制 　　中图分类号:D035文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2010)28-0030-03 　　 　　随着2010年7月9日《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》的颁布,中国政府行政审批制度改革已跨过了第十个年头,从2001年国务院对全面推行行政审批制度改革作出部署以来,先后进行了五轮审批项目清理和改革,审批事项大幅度减少,行政效能显著提高。特别是近年来,随着经济的快速发展、社会公共需求的扩大以及政府职能的调整,各地政府行政审批制度改革力度逐步加大,对市场经济条件下审批权限、范围、程序及制度创新的研究和探索也越来越深入。然而任何一项改革都是牵一发而动全身的系统工程,我们从计划经济转型到市场经济只有短短的几十年,许多改革思路和审批行为仍带有浓厚的管制色彩,这使得改革推进更具有艰巨性和复杂性。从当前各地行政审批制度改革的实践来看,行政审批制度改革的实效性和针对性不够强,执行中还面临一些突出的矛盾和问题。 　　(一)重行政动员,轻常态化治理。当前行政审批制度改革主要是以行政动员方式通过组织的层序性结构,由上而下一级级推动,但从具体执行情况看,有些已演变为“运动式”清理,仅仅应一时之需,为清理而清理。一是短期行为多。某些审批部门对待审批改革简单地采取任务导向的执行方式,上级要求削减审批项目,不论条件成熟与否,立即进行合并与精简,追求改革的短期效应和轰动效应,并未谨慎考虑是否有利于日后的常态化治理。二是前张后驰。任务刚下达时,地方和相关部门对工作比较重视,但后期的重视程度逐渐减弱,等清理“风头”一过,审批任务即草草收尾,而较少考虑系统配套的深层次改革。三是单兵推进。审批项目的裁撤、保留大多依靠行政机关的“自查自纠”,依靠审批人员的工作自觉,而较少考虑全面综合的制度设计。理所当然“运动式清理”留下了“后遗症”,由于弹性太大,权力下放容易反复,一些审批部门不但将触及实质的审批项目保留下来,而且新增审批项目反弹也很迅速。动员式执行虽然集中冲击了审批制度中的某些弊端,但只能治标,不能治本,未能完全实现审批管理规范化、科学化的常态化治理。 　　(二)重流程再造,轻磨合与协调。优化和改进流程和审批程序是行政审批制度改革的重要内容。各地政府也越来越重视流程再造的作用,强调环节归并和时限压缩,但对部门间的衔接沟通机制研究较少,对流程内部环节间的衔接和磨合办法不多。表现在:一是“条块”矛盾仍然突出。审批工作一直存在着“条块”矛盾,地方政府对于垂直管理部门无管辖权,而垂直管理部门却往往拥有大量的行政审批权限,执行中协调性差、合力不强的现象极为突出。此外,“条块”的审批标准不一致,上级行业主管部门基于业务要求,规定的标准相对较严,而地方主管出于区域经济快速发展的考虑,规定的标准相对较宽,执行中难以操作,两者的沟通协调缺乏有效的对话平台和协作机制。二是审批流程仍然繁琐冗长。由于政府各部门专业化分工越来越细,执行层级层次丝毫没有减少,越来越多的规则和秩序限制了流程的优化,审批过程中信息传递缓慢、信息失真、沟通障碍、繁文缛节等问题突出,缺少综合协调部门牵头。目前的流程再造流于浅层次,对审批流程各环节间的衔接和磨合重视不够,但这些执行细节却是影响大局的关键因素。 　　(三)重前置审批,轻后期监管。在审批管理的完整执行链条中后续管理是不可缺少的重要一环。但目前重审批轻监管,重权力轻责任,以审代管的现象突出。取消审批并不意味着取消管理,但是一些地方和部门却错误地认为取消审批就是取消管理,因而对已经取消的项目没有制定相应的后续管理办法,取消后的事项成了管理上的“真空”、造成管理上的缺位。不少部门只批不管,一批了事,对审批之后的项目执行情况缺乏后续的监管,导致经过审批的项目质量不高,效益不好。同时,目前监督主体“虚置”,看似完备,实则空洞,监督的系统化设计缺失。对行政机关工作人员违法、越权、滥发许可证照监管不力,缺少应有的监管措施,使违法者得不到应有的追究。虽然各地都向社会公布了相当一批取消、下放的审批事项,但这些事项是否真正取消、下放,没有人去监督、制约,这就使得老百姓对参与行政审批改革的积极性不高,信任度不高,监管的实效性不强。 　　(四)重审批减量结果,轻审批实绩。行政审批制度改革绩效究竟该如何认定,目前看来还处于混沌的状态。各地政府在审批