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政府投融资体制改革和平台公司转型思考 　　一、政府投融资平台历史背景 　　中国最早的地方政府投融资平台可以追溯到20世纪80年代末。为了尽快摆脱城市功能老化、基础设施落后、工业设备陈旧和产业结构不合理等诸多困境，上海市人民政府向中央提出利用外资加快改革开放步伐的请示。1986年8月5日，国务院以“国函〔1986〕94号”文，批准上海采取自借自还的方式，扩大利用外资，以加强城市基础建设，加快工业技术改造，增强出口创汇能力，发展第三产业和旅游业。此项政策又叫“94专项”。1987年12月30日，取“94”谐音，上海久事公司成立，负责“九四专项”所需资金的统一筹措、项目安排和综合放款，并具体负责实施地铁一号线、南浦大桥等五个城市基础设施项目。 　　1994年国家实施分税制改革，对中央和地方政府的财权和事权进行了重新划分，有少数地方为缓解基础设施投入的压力，开始政府投融资平台的搭建。1998年，我国政府为了应对亚洲金融危机，实施积极的财政政策，加大基础设施的投资力度和信贷支持力度，地方政府投融资平台在此期间得到了一定的发展。 　　2008年的全球金融危机也极大地影响了中国。2009年党中央、国务院作出决策，投入4万亿元资金拉动经济发展。但伴随着一系列国家重点项目开工和城市建设项目的实施，地方政府的资金压力剧增，宽松的融资环境也带来政府投融资平台的野蛮生长，造成地方政府债务迅速增加。据目前掌握的数据，截至2012年12月，各级政府投融资平台数理已经超过1万家，省市县三级政府债务余额占到2012年国民生产总值的37%左右。 　　持续加速的城镇化，各级政府依靠投融资平台进行融资和建设，为地方经济和社会发展作出了巨大的贡献。但由于长期存在的地方财力薄弱、基础设施建设欠账较多的状况，地方政府资金短缺的问题不可能在短期内完全解决。一方面要维持社会稳定和政府运转，另一方面要推动城镇建设和经济发展，因此资金问题始终困扰着地方政府领导。此外，我国财税体制改革的相对滞后，也导致地方政府做事就不得不用变通方式，想方设法开辟渠道以筹集资金，从而造成土地财政?^度透支和政企不分、债务失控、政府投融资活动混乱等问题。 　　党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。当前，新型城镇化建设已成为我国经济社会健康、协调发展的必然要求。推进新型城镇化，不仅需要用好政府行政调控这只有形的手，还需要用好市场调节这只无形的手。那么同时兼具政府部门和市场主体属性的政府投融资平台，尽快适应新型城镇化的建设要求，实现发展转型，就显得异常重要。 　　二、当前地方政府投融资活动存在的问题 　　（一）缺乏完整的法律保障体系 　　1.地方政府投融资管理立法滞后。近年来，各地政府为了大力推进地方经济发展和城镇化建设，纷纷加大项目投资力度。从城乡基础设施、传统产业到新兴产业，这些工程项目的开工建设需要巨大的资金投入，因此地方政府千方百计招商引资、筹资融资，导致政府投融资平台数目繁多、筹资渠道缺乏规范性和透明性、政府投资决策随意性强、建设项目论证不充分等，造成地方政府债务负担沉重、投资效率低下。 　　2.地方政府投融资平台建设不规范。地方政府投融资平台，根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的解释，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。包括城建投资公司、交通投资公司、水务投资公司、新区建设开发公司等各种类型，通过划拨、注入资金、设备和房产等国有资产组建而成的资产与现金流达到融资标准的公司。目前这类公司本身的运营和监管都存在问题，有的一个县就有五六个投融资平台公司。由于这样的公司数量人多、大小不一，造成资产质量和运作水平参差不齐，具有明显的不规范性和行业非自律性。 　　3.地方政府融资的随意性强。近几年来，全国各地城市化建设速度加快，资金需求量也异常增加。截至2012年底，全国已有近1万家地方政府投融资平台，负债规模已经达到9.8万亿元。在这1万家平台企业中，70%以上为县区级政府投融资平台公司。就像投融资平台的肆意疯长一样，地方政府的融资随意性也愈演愈烈，不仅加大了地方政府的债务负担，增大了银行业的风险，也形成了地方政府未来长期的偿还压力。 　　（二）缺乏行之有效的监督机制 　　1.法律监督机制滞后。长期以来，我国缺乏一套行之有效、规范化的地方政府投融资管理制度，同时也缺乏一套严格、规范的监督机制和监督法律。 　　2.社会公众监督缺失。在地方政府投融资过程中，一直由政府承担着主导的角色。现有的投融资管理体系、管理制度以及融