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改革开放背景下乡村政治化行政机制困境分析 　　摘要:新中国成立以后,中国的乡村行政总体上呈现出过度政治化特征,政府行政管理主要在政治的直接支配与控制下运行,行政机制主要表现为行政主体在政治高压下直接凭借强制性力量对社会成员进行支配与控制。1970年代末开始的以市场化和民主化为主要特征的农村政治经济体制改革使以“政治直接支配行政”为基本特征,以动员、任务和命令为主要方式和手段的传统行政机制逐渐陷入困境,并导致了乡村行政从政治化行政向法治化行政的历史转型。 　　关键词:乡村;行政;行政机制;政治;法治 　　中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1003-854X(2010)01-0126-04 　　 　　新中国成立以后,中国的政府行政总体上呈现出过度政治化特征,政府行政管理主要在政治的直接支配与控制下运行,行政机制主要表现为行政主体在政治高压下直接凭借强制性力量对社会成员进行支配与控制。党的十一届三中全会以后,基于对“文化大革命”惨痛教训的深刻反思以及随着改革开放方针的确立与推行,法制(法治)的重要性、有效性与正当性逐渐为执政党、国家和社会所认识。随后,国家加快了立法步伐,法律开始越来越广泛地介入社会生活的方方面面,成为规范社会行为、调整社会关系的基本准则。法制(法治)逐渐形成气候的过程也是国家行政机制发生演变的过程:政治对行政的直接支配地位开始逐渐被法律所取代,政治对行政运行的直接控制逐渐转变为通过法律的间接控制。与此同时,行政主体与社会成员之间的关系也从直接的组织控制与行政支配关系逐步转向通过法律进行规范和调整的行政法律关系。中国的国家行政正在经历由“政治直接支配”向“法律全面规制”、由“人治行政”向“法治行政”的深刻变化和重大转型。①作为国家行政重要组成部分的乡村行政同样在经历着上述变化和转型,尽管这种变化与转型因为乡村社会的特殊性而更加艰难和缓慢,但其方向是明确的,也是不可逆转的。本文旨在通过对“政治化”乡村行政机制面临困境的分析,来揭示改革开放以来中国乡村行政机制法治化转型的历史必然性。 　　改革开放以来,中国农村的政治经济体制开始发生深刻变化,以市场化和民主化为主要特征的政治经济体制逐渐取代了政治经济一体化的高度集中的政治经济体制。这种变化使以“政治直接支配行政”为特征,以动员、任务和命令为主要方式和手段的传统行政机制逐渐陷入困境,难以为继,这种情况促使了乡村行政机制的法治化转型。 　　 　　一、家庭承包经营压缩了“政治化”行政机制的有效作用空间 　　 　　中国的改革是从农村开始的,而农村的改革又是从经济体制改革开始的。农村的经济体制改革的突破口则是“包产到户”和“包干到户”的实行。在党和国家的正式文件里,包干到户又叫“家庭联产承包责任制”,十五届三中全会以后改称为“家庭承包经营”。 　　1970年代末,安徽等地的农民在巨大的生存压力下先后自发搞起了“包产到户”和“包干到户”。在邓小平、万里等中共领导人的肯定和支持下,“包产到户”和“包干到户”发展迅速。到1980年底,安徽全省实行“包产到户”或“包干到户”的生产队占生产队总数的70%。与此同时,在四川、贵州、甘肃、河南等地,“包产到户”也公开或隐蔽地发展起来。②尽管早期党内外都有不少人对“包产到户”尤其是“包干到户”持否定态度,但是,在党的十一届三中全会重新确立的实事求是思想路线的指引下,中共最终正式肯定了“包干到户”这一“中国农民的伟大创造”。1980年9月14日至22日,中央召开了省、自治区、直辖市党委第一书记座谈会,讨论了加强农业生产责任制问题。27日,中央以中发(1980)75号文件的形式批准印发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的会议纪要。75号文件指出:“在那些边远山区和贫困落后的地区,长期‘吃粮靠返销,生产靠贷款,生活靠救济’的生产队,群众对集体丧失信心,因而要求包产到户,应当支持群众的要求,可以包产到户,也可以包干到户,并在一个较长的时间内保持稳定。”1982年1月,中共中央以1号文件的形式批转了《全国农村工作会议纪要》,明确指出:“目前实行的各种责任制包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。”1982年1号文件第一次十分明确地肯定了“包产到户”、“包干到户”的社会主义性质。1983年1月,中共中央印发了《当前农村经济政策的若干问题》,再次肯定了“包产到户”、“包干到户”“是社会主义集体经济的生产责任制”,同时高度赞扬“包产到户”和“包干到户”等家庭承包经营形式“是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”,“是在党的领导下我国农民的伟大创造”。至此,围绕“包产到户”和“包干到户”的争论最终尘埃落定,家庭承包经营形式也因此获