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政府转型下城市公用事业管理体制改革 　　[摘 要]不断增长的公共服务压力深层原因要归结到市场化改革和政府改革上。中国的城市公用事业管理体制由于企业的软约束和行业管理体制的欠缺，存在投资和管理中的种种问题。探索城市公用事业管理的重点，应是在市场化改革的进程中通过政府转型的实质性突破，加快建立公共服务体制。 　　[关键词]公用事业 公共品 管理体制 监管 市场化 　　作者简介：蔡玉胜（1971-），男，河南罗山人，天津社科院城市经济研究所副研究员，经济学博士，曾经主持和参与国家社科基金项目、教育部社科基金项目和省市科技发展项目10余项，在当代经济研究、经济纵横、经济与管理研究、当代财经、税务与经济、学术研究、江汉论坛、晋阳学刊、东北师范大学学报、新疆大学学报、求索、探索、人文杂志、川府新论、党政论坛、中州学刊、长白学刊、学海、上海行政学院学报等核心期刊和CSSCI来源期刊上发表论文50余篇，其中多篇被人大报刊复印资料、社会科学文摘等转载。主要研究方向：区域统筹理论与实践。 　　 　　城市公用事业管理体制改革是政府多年来一直探索的重要内容，它是城市管理体制改革的重要组成部分。随着城市生产规模的日益扩大和区域内经济社会发展的全面进步，公共产品供给受市场化的约束越来越强。不断增长的公共服务压力从表象上看，成因主要在供给和需求两个层面，但透过供需分析深层原因则要归结到市场化改革和政府改革上。诸多矛盾和问题的产生，究竟哪些是市场化改革的产物。哪些属于政府改革不到位，由此需要推进以政府转型为重点的改革进程？这是我们探讨如何建立公共服务体制，从而推进政府公用事业管理体制改革的逻辑起点。 　　 　　一、我国城市公用事业管理存在的基本问题 　　近几年来，我国开始逐渐加快公用事业领域的改革，公用事业市场开始放开，社会投资主体被引入，竞争机制初现端倪。但是，在推进改革的进程中，也出现了一系列的矛盾和问题，突出表现在： 　　（一）投融资体制问题。首先，历史债务问题的处理不彻底。财政与企业之间就历史的资金往来进行对账，对债权债务关系达成共识并不难，但彻底解决专业工程欠款、折旧基金等方面的历史欠帐缺乏有效手段，各专业公司资产负债率普遍过高，致使融资能力薄弱，无法及时筹措到扩大规模和更新改造机器设备所需资金。其次是红线内管网的改造困难。以往很长一段时间内，专业公司只负责红线外管网建设，红线内由建设单位或开发商自行施工建设。由于监管不到位，开发商普遍存在偷工减料、以次充好的情况，管网质量差，漏损严重；现行的收费体制是专业公司直接对终端用户，因此红线内管网造成的漏损损失只能由专业公司承担。这样，对原有的急需改造的一些红线内管网，政府、企业和个人在出资问题上无法协调。第三，产权结构紊乱。产权结构对专业公司的投融资直接构成重大影响。由于地方政府为了便于资本运营不断将公用企业的资产进行分割处置，造成企业控股权和管理权的混乱。一些企业的投入归属不明晰，债务责任更不明晰。产权关系的紊乱严重影响了企业资本的流动性。银行由于专业公司没有流转能力不给予贷款，政府又缺乏必要的信用担保，使企业融资很困难。 　　（二）政府职责界定问题。在公用事业的管理上，政府职责存在缺位和越位的双重表现：第一，在基础设施建设统筹协调中的缺位。由于政府部门对辖区内公用事业的基础设施建设缺乏统一协调的发展规划，基础设施建设中，管网建设与其它公用设施建设的冲突问题经常发生。第二、政府监管部门对公用企业终端产品和服务的监管缺位，部分公共品的产品标准和服务体系空缺，对产品的评价机制仍未建立。第三，在费用收缴中的越位。政府部门以及相关企事业单位拖欠费用问题非常严重，已经影响到企业的正常运营和财务运转。该问题不仅影响到政府诚信，而且直接助长了企业之间债务链的形成。 　　（三）管理体制问题。首先，对公用产品价格补贴和监管上，确定公用事业产品或服务价格水平的依据，主要是被管制企业上报的成本，这种成本是在特定行政区域内垄断经营企业的个别成本，而非合理的社会平均成本。公用事业和物价管理部门不了解企业上报的成本资料的真实性，难以审核其合理性。在实际操作中，存在凭主观判断对企业的调价幅度砍一刀的现象。第二，在政府管理职能从建设部门向公用事业管理部门移交的过程中，建、管职能的合理分工和衔接经常会出现真空和交叉，影响了公共服务体制的健全和完善。第三，行业的垂直管理和地方的水平管理对企业的生产经营活动造成直接影响，企业的购买成本、网线建设都受到一定影响。第四，一些公用企业已经实现了厂网分离，但还有不少企业仍然是厂网不分，无法通过竞争上网推动公用企业的服务意识和价格变化。 　　 　　二、我国城市公用事业管理问题的成因 　　由于城市公用事业长期采用区域性垂直一体化结构，专业公司分行业垄断本地区公用事业产品或