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村委会职能缺位原因法律思考 　　摘要:村委会在维护农村社会稳定、宣传国家法律政策、教育公民遵纪守法、管理村中的公共事务中具有重要的作用。法律也规定了村委会在这方面的职责。但是,村委会不履行自己职责、侵犯村民利益的现象并不罕见,其中法律规定的欠缺是村委会职能缺位的主要原因。 　　关键词:农村;基层组织;缺位;法律;原因 　　中图分类号:D92 文献标志码:A文章编号:1002―2589(2010)29―0025―02 　　 　　一、村委会职能缺位的原因 　　村委会职能缺位的原因复杂多样。在法律层面,影响村委会履行职责的因素主要表现在如下几方面。 　　1.法律对村委会职责的规定过于笼统、缺乏可操作性。《村民委员会组织法》及各地方的实施办法所规定的村委会的职责是围绕“管理本村的公益事业和公共利益”,概括为“八大职责”。①这种“全方位、多方面”的规定,使村委会与乡、镇政府的职责划分不够明确,其中有些政府职责,对于既无税收来源,又无集体经济收入来源,②更无国家强制执行能力的村委会来说是不堪重负,使村委会客观上难以履行职责。《村民委员会组织法》虽然以“应当”的形式规定了村民委员会的“八大职责”,但由于并没有规定不履行这“八大职责”的相关法律责任,使得这“八大职责”在主观上难以落实。 　　2.村民委员会的行政色彩过浓。上述村民自治相关法律中均规定了村民委员会的群众性自治组织的法律性质。村民委员会自治权的来源并非国家授权或委托产生,而是全体村民的共同授权。村民委员会的自治权是以村民个体权利的自治为基础,实质就是以村为范围村民自治权利的重组与整合。村民委员会的自治权属于团体自治,其实现方式通常表现为村民团体成员共同制定村规民约或村民自治章程,而不受任何单位、任何人的干涉。自治章程约定了村民委员会与村民各自在村民自治中的权利与义务,支配、规范其成员的行为。③ 一方面,村民委员会以村规民约或村民自治章程来制约村民,使其服从管理,接受村民委员会的批评、教育;另一方面,村民以村规民约或村民自治章程来监督村民委员会勤勉地履行职责。村民自治章程使村民与村委会之间形成了这种相互制约、相互牵制的关系,这种关系要求村民自治章程必须每届修订一次或每届要求村民自治团体的每个成员在自治章程上签字。《村民委员会组织法》第20条规定,村民会议可以指定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。各地方的实施办法也同样规定了村民会议的职责之一是制定、修改村规民约、自治章程。但是并没有规定必须每届修改一次。导致实践中,村规民约、村民自治章程成为一种应付上级检查的摆设,它并非村民会议制定或并无村民签名。我们通过对河北省几个县村民的走访与调查,发现村规民约、村民自治章程的制定大多没有村民的参与(如下页表所示)。村规民约、村民自治章程成为一种摆设难以发挥其对自治团体成员行为的规制作用,更加难以发挥村民对村委会的监督制约作用。 　　目前,我国法律规定的村民自治纠纷的救济途径过于行政化。《村民委员会组织法》并无明确规定村民自治纠纷的一般救济途径,第22条第8款规定村民委员会违反村务公开制度,有权向乡、民族乡、镇政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布。而各地的《村民委员会组织法》的实施办法所规定的救济途径均为行政途径。由于村委会是乡、镇政府在农村的“一条腿”,村民委员会的一部分职责是协助乡、镇政府的工作,他们之间的这种“千丝万缕”的联系,使乡、镇政府对村民的反映草草应付了事,难以有效制约村委会的违规行为。村民普遍反映村民自治纠纷解决难。更是值得一提的是作为根本大法的《宪法》将村民委员会具体规定在第3章“国家机构”第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”之中,此种立法模式必然导致国家权力和自治权混为一体,导致村委会在自治生活中模仿国家权力的运作方式处理各种关系。 　　3.民主监督薄弱、村级监督缺少法律保障。就村民委员会的监督主体来说,一种是自上而下的监督,即乡、镇政府的监督;一种是自下而上的监督,即村民对村委会的监督,亦称村级监督。村民自治属于团体自治,村民委员会是代表全体村民管理村中的公共事务,行使村中的自治权。作为村民委员会的最了解者、自治权的所有者,对村民委员会的监督理应由村民担当,因此村民对村委会的村级监督至关重要。村级监督是村委会履行职责的重要推动力。村级监督的机构是村民会议,途径是村务公开,保障是行使罢免权。根据现行法律规定,村级监督是得不到保障的。首先,村级会议召开难。村级会议是村民自治系统中最高的议事机构和监督机构,村民通过参加村民会议,充分表达自己的意愿,行使质询权从而实现对村中各项公共事务的监督和管理。《村民委员会组织法》和各地的实施办法均规定由村民委员会召集和主持村民会议,而不是由一个独立的机构