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浅析政府与国有控股商业银行管理关系 　　随着国有商业银行的股份制改造和上市进程的加快，如何加强对国有控股商业银行（以下简称国有商业银行）的管理，已成为政府迫在眉睫亟待解决的问题。 　　政府对国有商业银行的管理关系有两层含义：一是股权管理关系。国有商业银行主要是由国家投资建立,政府作为出资人,是国有商业银行最大的股东，因此政府可以股东的身份管理国有商业银行。二是公共管理关系。政府作为社会经济管理者,肩负着维护经济秩序,稳定经济运行的责任。政府需要借助行政权力,运用宏观调控和监管手段履行职责。国有商业银行是金融企业,作为市场的主体,必然要接受政府的行政管理。 　　 　　一、我国政府对商业银行管理的变迁 　　 　　1、以公共管理代替股权管理 　　计划经济体制下，我国政府对国有商业银行管理关系曾表现为以公共管理关系代替股权管理关系。在这种思路的主导下,国有商业银行并不是按企业经营,政府也忽视了股东身份,更多的将国有商业银行当作公共管理职能部门。政府曾直接以国有商业银行货款解决财政资金缺口，在计划经济体制下,财政是实现计划配置资源的主要渠道,银行只不过是实现计划的出纳会计,形成了“大财政、小银行”的格局,财政收入占国内生产总值的比重很大,在国民经济中占主导地位。改革开放后,财政收入占国内生产总值的比重逐年下降,财政弱化,银行逐渐成为政府配置资源的重要渠道,分配格局转变成“小财政,大银行”。财政收入比重下降的同时,财政支出并未按同等比例相对收缩。政府把应由财政承担的职能转给国有银行承担,国有商业银行贷款成为解决财政资金缺口的重要来源。在这个时期,政府对于国有商业银行的管理关系主要是公共管理关系,而不是股权管理关系。 　　由于银行受制于政府,无法严格按商业化原则对国有企业放贷,而国有企业却可以无视资金成本和风险向银行索取和使用资金。其根本原因就在于国有银行与国有企业具有同样的国有产权性质。在缺乏有效的激励约束机制下,国有银行对国企长期的资金支持不过是“把右边口袋的钱放入左边口袋”而己,经营者更注重的是政治利益。国有企业对待银行贷款就如同对待原来的国有资本那样轻率地加以使用而并不考虑自身的偿还能力,从而引致债务困境。 　　2、行政化管理 　　四家国有商业银行干部行政化机制是上世纪80年代初建立的，指由中央金融工委负责国有银行高层人员任命,由此形成了党组织、监管当局、董事会、监事会的基本控制权框架。加上财政部、审计署、纪委及监察部,而使国有商业银行的相关利益主体集合变得空前复杂。 　　在当时的条件下,这种机制对矫正国有银行内部权力结构的扭曲、降低基层行长的道德风险,减少地方政府对国有银行经营活动的干预,约束银行的高层管理者滥用权力等方面都起到一定的作用。但是却导致了“党政不分、政企不分、权力上收”中国特有的国有银行治理结构,这就使得国有银行作为企业,其经营目标是追求利润最大；作为准政府机关,国有银行管理人员又追求“官本位”,追求行政级别。这样,国有银行成了“三不象”，它不是企业、不是行政机关、不是事业单位,但又是作为企业,追求利润最大化；作为事业单位,追求人事级别化；作为政府,高级管理人员追求行政级别最高化。在这种干部机制下,四大国有银行不是法律意义上的公司国有银行，并不是具有独立民事权利并承担民事义务的产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学的经济实体。 　　3、中央银行兼备金融调控和行政管理 　　中央银行是代表政府履行公共管理职能的部门之一，从上世纪80年代末期开始,对国有商业银行采取了间接的宏观调控手段和直接的行政干预手段。当时我国金融调控的手段主要有信贷规模、再贷款、存款准备金制度和利率政策,这些手段都具有浓厚的行政色彩。 　　信贷规模贷款规模是国家信贷资金收支计划的重要组成部分和核心内容。我国的信贷计划一直以信贷规模计划为核心。信贷规模计划作为政策依据，是通过下达指令性计划对信贷规模进行直接控制,它具有行政强制性的特点，刚性强、弹性小。 　　人民银行再贷款是人民银行对商业银行的再贷款有年度性贷款、季节性贷款和日拆性贷款以及再贴现。年度性贷款属于计划内贷款,己纳入综合信贷计划内。后三种贷款属于临时性贷款,主要用于补充调剂年度性贷款额度确定后的临时性、应急性之需。临时贷款与计划内贷款相比,虽然理论上具有灵活性和周转性强的特点,人民银行可以自主地对商业银行择优发放,不受计划限制,但在实际发放过程仍具有指标分配性质。 　　存款准备金制度是指当年各专业银行必须缴存中央银行存款准备金，根据资本充足率不同的商业银行实行不同的存款准备金率。存款准备金是按期末存款余额缴存。存款准备金应当发挥调节商业银行贷款规模的作用,但是人民银行通过存款准备金集中的资金又通过追加临时贷款的方式还给商业银行,使存款准备金的作用被部分抵消。