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浅析行政裁量权主体因素及其制约 　　【摘 要】行政裁量权的主体及其利益目标的多元化使行政主体及公务员行使权力的意志因公益和私益的交叉和碰撞而表现出一定的复杂性。行政主体及公务员所拥有的行政裁量权的强制力则决定着其意志的实现程度。因此，对行政主体及公务员滥用裁量权的制约，关键是从宪政的层面一方面要重视和保障公务员作为一般市场主体和公民的平等的宪法权利，在满足其正当利益追求的前提下制约其不当利益追求，另一方面要完善权力所有者对权力的制约机制。?? 　　【关键词】行政裁量权；行政主体；公务员；制约；利益追求；强制力?オ? 　　 　　行政裁量权是现代法治国家实现政府职能所必需的权力。但是，由于利益的驱使、公务员业务水平不高、制度制衡的缺失等因素，行政裁量权存在着违背立法精神和本意而被不当行使甚至被滥用的可能，法治要求必须把其控制在一定的原则和框架内。学界提出的立法控制、行政控制、司法控制和社会控制等制约行政裁量权的理论，对深化研究和遏制行政裁量权的滥用有积极的理论价值和实践意义。但是，这些理论一般都侧重于从抽象、宏观意义上就整体权力的外部来考虑对它的制约问题，几乎极少从权力的内部现象中细致讨论、认识针对行政裁量权内部各要素的制约，因而未能明确控制的关键性环节。研究认为，行政权力包括来源要素、主体要素、对象要素、运行要素和保障要素等。作为行政权力的核心，行政裁量权的运行实质上也是以上各要素共同作用的结果，其中主体因素是抽象的行政裁量权的实际载体，对其运行结果起着决定性的作用。因此，分析行政裁量权的主体因素并对其予以有效制约是控制行政裁量权的极为关键的环节。?? 　　 　　一、行政裁量权的主体及其利益目标的多元性 　　 　　从权力的来源考察，行政裁量权具有归属于人民的本质属性，应该由人民掌握行使。但是，受社会分工和历史条件的制约，行政裁量权又不可能由全体人民直接掌握行使，人民管理公共行政事务的权力只能通过宪法、法律授予行政主体――通常包括国家行政机关和法律、法规授权的非行政机关的组织。这样，就使它们在直接形式上变成了行政裁量权的主体。但是，行政主体只是一个抽象的组织体，离开了人的因素，离开了填充这个“抽象物”的公务员，行政裁量权无法由一个抽象的组织体来行使运用。因此，行政主体必须把宪法和法律授予的行政裁量权交由一定职位的公务员来具体行使。公务员因职务委托而取得与该职位相联系的行政裁量权后，只能以其所属行政主体的代表的名义行使与其职位相联系的行政裁量权，行使权力的后果也只能归属于行政主体，公务员对与其职位相联系的行政裁量权只有相对的履行权，一旦将他与该职位或职务相分离时，他便不再拥有这项权力。因此，笔者认为，行政裁量权的主体因素包括三个层次的含义，即实质上的所有者――人民，形式上的所有者――行政主体，实际上的掌握履行者――公务员。?? 　　按理性分析，行政裁量权是人民意志即法律的体现，行政主体因法律委托和公务员因职务委托而与一定的行政裁量权相联系，负责执行一定范围的行政事务，应代表人民的利益严格执法而无任何自己的利益取向及感情偏好。但事实上，正如公共选择学派对政治市场的分析，政府及其公务员作为市场经济中的利益主体，始终存在着追求自身利益最大化的利益诉求。公务员不但是特定行政主体的代表，同时还是活生生的人，作为一般公民，他要吃、穿、住、行、用，要表现自己的个性及欲望，要获得自己的社会认同与尊重感，具有自己独立的意志和利益，而且这种利益目标不总是与人民的利益相一致的。而作为行政主体来说，一方面可以运用行政裁量权提供有效的公共管理，维护人民利益，另一方面，行政主体的利益目标并不完全等同于社会公共利益和公务员的个人利益，他们本身也面临着基本的工作条件和环境、评价、政绩和发展等自身的利益取向。?? 　　 　　二、行政主体和公务员的意志和资源要素对行政裁量权的影响 　　 　　在社会领域中活动的主体的行为是意志（动机）和资源两个要素相互作用的结果，如伯恩斯说，有些事情我们有能力去做，但缺少动机――如买枪杀人，驾车行驶在拥挤的城市人行道上；有些事情我们有动机去做，但缺少资源――如成为总统，购置豪华的游艇。意志取决于特定的需要和利益追求，资源则是一种客观支配力量的反映。行政裁量行为实质上也是行政主体及公务员在一定意志支配下运用其所掌握的行政裁量权的强制力影响一定利益的活动。行政裁量权是一种客观力量，虽然总是与利益相关并承载一定的意识形态，但其本身并不等于特定的利益和意识形态，而只是承载权力所有者――人民的意志和公共利益追求，并能支配一定的人、财、物等社会资源，影响一定的利益。由于条件的制约，行政裁量权的所有者――人民必须通过有自己独立利益诉求的行政主体和公务员而不能直接行使行政裁量权以实现其意志和利益。行政主体及公务员在行使行政裁