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欧盟政策共同体兴起及其内涵探析 　　(云南大学 人文学院，云南 昆明 650091)摘要：政策共同体是一种强调参与角色多元、参与方式平等并由共同信念支撑的正和结构。《马斯特里赫特条约》关于社会伙伴程序的规定是欧盟政策共同体形成的法律基础，父母假协议的缔结则在实践上使之得到巩固和完善。虽然欧盟政策共同体因吸纳公民社会行为体而具有较强的包容性和开放度，但其内部的制度倾斜及其有限的民主合法性却导致其立法效果并不突出。 　　关键词：政策共同体；社会伙伴程序；欧洲一体化 　　中图分类号：D814.1文献标识码：A文章编号：1006-723X(2008)02-0023-05 　　 　　作为一种成功创立的政策共同体，欧盟具有超越民族国家与其他一般国际组织的一些特征：独特的网络治理模式、绝对的货币决策权、较强的法律约束力与行政管理能力。从以代议民主与技术官僚为核心的权益政治迈向以多元分权与共识形成决策为主的欧盟政策共同体是欧洲一体化发展的逻辑结果：欧洲一体化治理方式的转变为欧盟政策共同体的产生奠定了法律基础；父母假协议的成功缔结为政策共同体的确立奠定了实践基础。为了增强我们对欧洲一体化进程的理解，本文将对欧盟政策共同体的发展脉络及其内涵进行逐一分析。 　　 　　一、政策共同体在法律上的确立 　　 　　欧洲一体化自关税同盟起步，经统一大市场直至经货联盟的过程中，自由资本主义思想逐渐成为缔约国的主流思潮。这种思想认为，人民生活水平的提高以及福利待遇的提供应该来自于自由市场经济创造的经济增长而非公共政策的管制与分配能力。〔1〕(P42-68)因此，罗马条约在其社会宪章中并没有赋予欧共体干预社会领域事务的明确权限。在罗马条约下，社会政策治理模式是以成员国的能力以及公共与私人行动者之间的等级关系为基础的。〔2〕(P84)也就是说，代表超国家利益的欧盟委员会只能针对“在成员国层面产生并引起国际组织关注的问题，通过开展研究、发表意见与安排磋商等方式与成员国保持密切的联系”。劳资双方的利益代表以及其他利益代表所组成的经济与社会委员会仅负有简单的咨询功能。部长理事会采用了以自上而下的命令与强制为主要特征的共同体方法，并以全体一致投票的方式掌握着共同体社会维度的建设进程。??①虽然这种方法可以凭借“硬法”管理规范所施加的强制力而取得较好的执行效果。但是在立法或条约的磋商过程中，往往因个别成员国行使否决权而无法形成具有约束力的决议，从而使共同体社会政策发展的广度与深度受到极大的制约。 　　在社会政策进一步发展受到制度局限的同时，财政与人口的压力凸现了社会政策发展的迫切性。70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国高额的财政赤字，福利国家不堪重负。同时，由于生育率下降、家庭结构变化、家庭功能衰退等现象引发了一系列新的社会问题与政治问题。而新通讯技术以及接触政府信息的便利使公民和社会团体更容易参与公共管理活动。这些压力都对超国家组织及其运作过程提出了变革与调整的要求。多向高速发展的欧洲一体化格局以及沉重的政治经济压力促使委员会开始重视欧洲一体化社会维度的建设。 　　直至80年代末期，尽管共同体已经意识到在欧洲层面建立最低标准的父母假制度的重要性，并且也采取了一些相关行动，但在传统社会政策治理模式下，自上而下的命令与服从遭到了某些成员国的顽强抵制。全体一致通过的投票方式又使得它们凭借行使否决权，完全左右了社会立法提案的通过与否。这导致共同体的努力并未取得具体成果。要想避免类似僵局的出现，必须在决策程序上进行一些调整。 　　在强制命令无法有效完成预期目标的情况之下，90年代以后欧盟社会政策的治理精神就逐渐转变为强调软性管理和辅助性原则，Hervey, T. (1998), European Social Law and Policy, London: Longman, p. 28.在目标制定时包容各国既有的体制和政策，让成员国根据自身的国情执行最恰当的政策。同时在现存的制度脉络下，充分发挥社会伙伴的积极作用，通过其自愿配合的方式挽救了陷入僵局的欧盟社会政策并开创新的局面。 　　在1992年《马斯特里赫特条约》中《社会议定书》的商定过程中，在其它成员国一致同意的情况下，英国以选择退出的方式保障了《社会议定书》的通过。此后，英国可以不受其它成员国一致通过的社会政策的约束，而其它成员国也可以不考虑英国的反对意见而一致通过某些社会政策提议。这实际上解决了欧盟社会政策决策中的利益冲突：它满足了那些反对英国政府阻碍欧洲社会政策进程的活动者的利益；同时也满足了那些反对给予劳资双方组织更积极支持的活动者的利益。《社会议定书》引入了一种新的决策程序：劳资双方可以自行协商或在委员会提出社会政策草案时进行协商。如果劳资双方愿意，其在共同体层面进行的社会对话可导致包