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欧盟残疾人政策及其对我国启示 　　〔摘要〕随着欧盟的全力推动、非政府组织残疾人运动和外界权利运动的发展等,欧盟的残疾人政策不断走向成熟。反观我国,在这些方面还相对滞后。因此,要借鉴欧盟残疾人政策的经验,树立以权利维护为理念的残疾人政策制定观念,提升残疾人政策的法律支持层次,培育强有力的残疾人组织,发挥社会和社区的应有作用,使我国残疾人政策科学、可持续地发展。 　　〔关键词〕欧盟,残疾人政策,启示 　　〔中图分类号〕F241〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2010)03-0106-03 　　 　　欧盟正式诞生于1993年,其前身是成立于1957年的欧洲共同体。自上世纪70年代以来,欧盟国家残疾人政策的制定和发展经历了一场由被动转向主动、由消极转向积极、由医学治疗转向社会融合、又转向以权利平等为核心的反歧视革命的变革。 〔1 〕从世界范围来看,这一以权利维护为政策制定目标的方向反映和代表了残疾人政策发展的趋势,对我国残疾人政策的制定和发展具有重要的借鉴意义。本文将从政策制定主体及影响因素(who)、政策工具(how)和实施效果(what)等方面分别对欧盟残疾人政策和我国残疾人政策进行分析,并在此基础上提出可供我国残疾人政策借鉴的建议。 　　 　　一、走向成熟的欧盟残疾人政策 　　 　　欧盟残疾人政策的发展经历了上世纪80年代以前的职业康复阶段、1981年~1985年的停滞阶段、1986年~1995年的劳动力市场融合阶段和1996年以后的反歧视与权利平等阶段, 〔2 〕在这一历史进程中,虽然融入劳动力市场的努力占据了欧盟国家大部分时间和精力,但全面参与、全面融合的理念目标才刚刚被提出,维护权利平等的“战役”才刚刚打响。尽管如此,权利理念从无到有、从低到高、从理论到实践,欧盟残疾人政策不断走向成熟,取得了很大成绩。 　　第一,欧盟残疾人政策的发展,主要得益于欧盟的全力推动。虽然随着成员国的不断增加,民族国家多样化对统一政策的制定提出了严峻挑战,但欧盟总是致力于引导政策制定的理念和方向,并且很好地充当了国际与欧盟成员国之间及成员国相互之间的斡旋者和协调者。在《残疾人权利公约》从制定到通过的5年中(2001年-2006年),正是由于欧盟坚持呼吁残疾人权利是人权不可或缺的一部分,这一原则才被成功地写入权利公约;同时,正是由于欧盟坚持要求欧洲政策和欧洲法院将《残疾人权利公约》付诸于实践,欧盟各国残疾人政策才得以落实并取得了长足发展。 〔3 〕 　　第二,非政府组织的残疾人运动是推动残疾人政策走向成熟的一支势不可挡的力量。早在1993年,在一个由民间发起的“残疾人议会”上,大约500个残疾人组织参与者要求成立残疾人委员会,将残疾人议题提上议程,并由此确定了欧洲第一个残疾人日。 〔4 〕他们要求改变决策制度并修改欧洲法律,提出了对“由社会结构障碍所造成的直接歧视、间接歧视和不平等负担”的控诉。这些诉求相对于当时的主流政策议题,明确地指出了导致残疾的社会原因,如环境污染和资本主义自由市场的经济危机等。1993年以后,残疾人运动更加注重战术,开始从法律的高度维护残疾人的应有权益。在残疾人论坛和西班牙国家残疾人委员会以及其他组织的努力下,欧盟委员会于1995年确认反歧视条款也适用于残疾人。之后,残疾人组织不断地借用法律工具维护自己的权利,并最终促成了《阿姆斯特丹条约》中第13条反歧视条约的通过, 〔5 〕奠定了残疾人组织通过合法的法律途径争取平等和全面参与权利的里程碑,成为欧盟残疾人政策制定的转折点。 〔6 〕 　　第三,从以补偿性为目的到基于权利维护的政策制定,欧盟残疾人政策的发展还受到了外界权利运动发展的影响。这其中包括1981年联合国举办的残疾人国际年活动,1990年美国通过的《美国残疾人法案》和1993年联合国通过的《残疾人机会平等章程》等。这说明,残疾人议题是各个民族和国家都关注的议题,是个国际性议题,也是整个人类的共同议题;各个国家的残疾人政策可以相互影响、相互促进;残疾人政策的制定和实施不仅要考虑具体国情,更重要的是要跟随国际先进理念,借鉴国际先进做法。 　　第四,从实施欧盟残疾人政策的工具来看,类似于文化工具和激励手段等的“软政策”远远多于立法和司法等具有强制性的“硬政策”。从1974年到2005年的30年里,欧盟只有一部涉及残疾人的基本法――《阿姆斯特丹条约》中的第13条反歧视条款和三部涉及残疾人权益的中级法,其中只有一部对成员国有约束力(涉及工作领域的残疾人非歧视的2000/78/EC指示)。当然,在如此多样化的国家中,仅通过“软政策”传输机制是很难在欧盟层面建立起一个统一的基于权利的政策议题的。虽然成员国间可以跨国借鉴“经验教训”,欧盟机构也可以在促进政策传输方面发挥积极作用,但是,联