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浅谈政府预算监督理论依据 　　【摘要】：文章首先讨论了政府预算监督的内涵，并在此基础上探讨了预算监督的几种主要理论依据。 　　【关键词】：政府预算监督；理论依据 　　 　　一、政府预算监督 　　 　　 1. 预算监督的定义 　　 关于预算监督，于国安认为，预算监督是监督主体对各级政府和预算单位的预算编制、预算执行、预算调整以及决算等活动的合法性和有效性实施的监察和督导。预算监督实质上是国家以价值形式对社会产品的生产、流通、分配和使用方面的经济活动进行的监督。他是国家经济监督的一个重要方面，是国家通过预算资金的集中、分配和使用对社会经济活动进行的监督。武汉大学卢洪友教授是这样定义预算监督的，预算监督是对预算资金的筹集和供应等业务活动进行考核、监察和督促，是预算管理工作的重要组成部分。预算监督的目的是为了有效地实现政府所设定的各???公共政策目标。 　　 私以为，所谓预算监督，即为了达到确保预算资金--这一稀缺资源--在各个项目中的投入得到最到大的回报（即不同项目的边际收益相等），同时兼顾社会公平的目的，监督主体按照法定程序对整个政府预算活动过程（包括预算编制，预算执行，预算决算）以及最终的预算绩效进行检查、审核、监察、督促的活动。 　　 　　二、预算监督的理论依据 　　 　　 （一）委托代理理论 　　 20世纪70年代，随着新制度经济学的发展，罗斯（Ross,1973）系统地提出了委托代理理论。20世纪70年代中期至80年代中期，经济学家米尔利斯（Mirrless,1976）和斯蒂格里茨（1974）等人对这一理论进行了发展，并逐步将其模型化。在现代经济学中，委托代理关系被视为一种契约，在这种契约关系下，一个或一些人（委托人）授权另一些人（代理人）为他们的利益而从事某种活动，这其中也包括授予代理人某些决策权力。目前，委托代理理论经过三十多年的发展，已经取得了以下成果：一是基本的委托代理模型已经发展得非常成熟；二是委托代理分析方法已经从传统的单个委托人和单个代理人发展到多个委托人和多个代理人，从传统的代理人单任务扩展到代理人多任务；三是委托代理理论的假设和分析框架已经被普遍应用到所有权-控制权两权分离和利益分割的许多问题当中。 　　委托代理关系在现实经济生活中是普遍存在的，比如，在股东和经理、经理和雇员、医生和病人之间等。委托代理理论认为，这些委托人和代理人之间存在着明显的信息不对称，从而不可避免地会产生逆向选择和道德风险等委托代理问题。代理人从自身的利益出发，可能会采取某些机会主义行为，使其自身效用最大化，并降低自身承担的风险。委托代理理论的研究重点就在于探讨如何对代理人的行为予以激励和监督，设计出委托人与代理人之间的最优契约关系，将代理成本控制为最佳水平。大量研究表明，解决委托代理问题的总体思路有两条：一是设立激励机制，二是建立监督机制。如何设立有效的激励机制正是企业委托代理理论的研究重点。运用委托代理理论对现代企业组织结构中的委托代理关系进行分析后发现，由于监督成本太高，以至于不可能实现有效监督，但可以设计出一种契约，使股东与经理人的利益目标一致，即由经理人员获得剩余收益来降低代理成本，在经理人实现自身目标最大化的同时，使委托人的利益最大化，即企业利润最大化，实现激励兼容，来解决股东（委托人）和经理（代理人）之间存在的委托代理问题。 　　 政府预算在组织结构上也体现了一系列的委托代理关系。政府承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共产品和服务的职能。政府提供以上公共产品和服务，本质上是社会供给。因此，政府实际上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任，亦即提供公共产品，同时，公民需向政府纳税、缴费，以次来弥补公共产品的成本。这样，政府预算就体现为一种委托代理关系。政府预算正式公民、政府和政府组织内部就政府活动的范围和方向所形成的委托代理契约。但是，和市场中的委托代理关系相比，政府预算委托代理关系所表现出来的特征有其特殊性： 　　 第一，政府预算所体现出来的委托代理关系委托代理链条较长，具有多层次性，很大程度上削弱了委托人的控制能力。其次，政府预算委托代理关系中存在着所有者虚位和激励不足等问题。最后，政府预算委托代理契约不确定性较高，代理人偏离委托人目标的风险要远远大于企业和市场契约的委托代理风险。综上所述，政府预算委托代理关系和市场中的企业委托代理关系有着很大的差异，因此，企业委托代理理论的研究结果并不完全适用于组织。在激励机制作用有限的情况下，应主要依靠建立和加强预算监督机制，才能最大限度地缓解社会公众、政府和政府组织内部的信息不对称问题，从而在公共决策过程中，将代理人追求个人利益、地方利益和部门利益的行为所造成的损失与危害降低或限制在最低程度，确保预算资源的合规性