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论财政支农问题的法律对策 　　摘 要：为了使农业能够更好地发挥其在国民经济中的基础性作用，财政的支持必不可少。但是，我国财政支农还存在一些问题，还有待从以下几方面完善：进一步完善财政支农法律体系来保障财政支农支出规模稳定增长、通过法律规定调整财政支农支出结构、制定法规为财政支农资金整合提供法律支撑以及建立农业财政投资监督体系等。 　　关键词：财政支农 财政政策 农业发展 　　一国财政对农业的支持是非常必要的，具体到我国而言，农业在我国国民经济中的基础产业地位，要求财政给予大力支持；农业的弱质性需要财政给予大力扶持；此外，对农业进行适当保护也是一种国际惯例。然而，根据我们对陕西一些地区的调研发现，我国财政支农政策还存在一些问题，有待进一步完善。 　　一、财政支农存在的问题 　　（一）财政支农支出总量不足，难以满足农业经济发展的需要 　　根据我们的调研发现，自改革开放以来陕西省的财政支农支出数额总体上是持续增加的，尤其近几年，陕西省加大了财政支农的力度，但其相对量却始终无法进一步提高，甚至呈现下降趋势；并且增长速度较慢，增速不稳定，波动性明显。此外，财政支农资金来源过于单一，绝大部分资金来自于省市一级政府财政拨付。由于各县经济欠发达，多数县乡级财政十分困难，无力支农。社会资本投资农业尚未形成体系，在支农过程中还不足以独当一面。因此，如何解决财政支农总量不足，实现支农资金来源多元化已是迫在眉睫的问题。 　　（二）财政支农支出结构不甚合理 　　1.农业基本建设投入不足 　　根据调研，我们发现，陕西省还存在农业基础设施建设滞后的问题，主要表现在：农村生产生活基础设施建设滞后、农村基础设施陈旧、农村基础设施建设资金使用效率低下，城乡和地区差异明显等。1 造成这些问题的主要原因之一就是财政支农对农业基本建设的投入比例较低，这严重地影响了农业的可持续发展。 　　2.农业科技投入较为不足 　　农业科技被认为是推动农业农村经济发展的主要力量。数据显示，到2010年，农业科技进步贡献率达到52%，科技贡献首次超过了土地、劳动力及物质投入要素的贡献份额。2 而从我们的调研发现，2002年至今，以大荔为例的陕西省农业科技三费的投入总额占财政支农总额的比例仅有2% 3，这个比例与国外许多国家相比相差甚远。有关资料表明，我国目前每年对农业的科研投入约占农业总产值的0.25%，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为 0.7%～1.6%。4 如此低的财政投入难以形成农业科技研发创新激励机制，科技兴农更难以实现，从而无法推动陕西农业现代化的进程。 　　3.农业事业费支出各项占比不合理 　　农业事业费按支出性质分为农业事业单位人员机构经费和农业事业专项经费。我们认为农业事业费运用的最理想状态是人员机构经费无限小，而农业事业专项经费无限大。但在调研中我们发现，陕西省农业事业费的实际运用状况与理想状态相比相去甚远，甚至出现了本末倒置的现象。出现这一现象的原因，除了财政支农资金多头管理造成的冗员冗费外，还有当前不合理的财政支农补贴制度导致的农业行政成本高企。现行农业补贴项目设置不够合理，对农民的补贴项目繁多，共有27个名目。但是各项补贴发放依据、发放要求和发放时间各不相同，自然而然形成了“一补一发”、财政部门多头多次发放、农民多次领取的局面。这使基层财政工作人员常年陷于无休止的通知政策、丈量核实土地、发放补贴的工作中。而每项补贴标准又很低（20、30元不等），这对农民来说意义不大，但却增加了行政人员数量，拉高了行政成本。 　　（三）财政支农资金效率低下 　　1.财政对农业的支持是通过支持农业发展项目实现的，省级财政一般占农业项目所需资金的60%～70%。而由于地方财力不足，地方项目配套资金跟不上，社会力量出资有限，农民自筹无门，致使上级给予的项目资金效益达不到目的，最终导致项目半途而废。 　　2.财政资金支持分散，未按每个时期农业经济发展的需要给予充分、重点支持。根据县基层工作人员的反映，当前财政对农业的支持是一种“撒胡椒面式”的支持，即每年均试图做到面面俱到，却囿于资金有限，而导致每个建设项目所需资金均不充分和到位，这其实是对有限资金的一种浪费。 　　（四） 缺乏协调统一的财政支农资金管理机制 　　当前，我国财政支农资金的管理模式可概括为“多头管理，条块分割”，有权管理和分配支农资金的部门有发改委、财政、科技、农业、国土等二十多个部门。这种模式，产生了相当严重的不良后果：一是部门职能交叉，一项政策措施的落实和执行往往牵涉很多部门，环节多，时间长；而且对政策的具体理解执行和资金使用要求存在差异，甚至会有利益冲突。二是导致农业支持和保护力量分散，缺乏整体规划。财政支农资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面存在着相当程