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环境治理中公众参与模式战略性认知与建构 　　摘 要： 当前，世界各国都面临各种各样的环境问题。从根本上看，环境问题不仅仅是简单的自然问题，而是包含错综利益的政治问题和社会问题。20世纪以来的各类环境公害事件使西方各国将环境治理放在国家治理的重要位置，并逐渐形成环境治理的不同模式，而公众对于环境治理领域的广泛参与是西方各国环境治理呈现的共性特征。在我国，政府几乎成为环境治理的唯一主体，而作为环境污染直接受体的公众却被严重边缘化，这是造成我国环境治理“局部好转，整体恶化”局面的重要原因。为此，必须加深对我国环境治理中公众参与模式的认知，构建良性的模式运行基础，以改变愈发严峻的“环境赤字”局面。 　　关键词： 环境治理； 边缘参与； 政府依赖； 基础建构 　　中图分类号： F205 文献标识码： A DOI： 10.13411/ki.sxsx.2015.01.004 　　改革开放以来，我国经济发展取得瞩目成就，综合国力不断提升。然而，过去三十多年的历史区间内的强劲崛起和超常发展是以牺牲环境为巨大代价的。[1] 上世纪90年代以来我国开始了以政府为主导的环境治理模式，在此种治理模式下，对环境问题的认知以及环境危机的缓解几乎完全仰赖于政府组织的调试。然而，囿于当代中国政绩考核标准的经济化以及区域现代化发展的压力，当地方政府面临经济发展、政治指标与环境治理的矛盾时，往往采取“底线竞争”的策略来规避环境治理的压力。[2]因此，我国的环境治理不容乐观，“局部好转、整体恶化”的“环境赤字”现实相当严峻。鉴于此，必须调整以政府为唯一主导的环境治理模式，将公众纳入环境治理体系中，构建环境治理的二元体系。然则，理论层面的设想与实际的运行存在很大落差，从近些年我国公众的环境参与实践看，公众环境参与在参与行动、参与形式、参与过程以及参与影响力等方面都存在许多难以逾越的障碍。这些障碍关乎整个国家制度层面的变革与优化，因此，要在现阶段塑造我国公众环境参与的完美状态并不现实。可行的路径是先构建我国公众环境参与的运行基础，通过基础的改善进一步提升参与的阶位和效力。笔者在考察我国环境治理中公众参与的现实情境基础上，重点分析了我国环境治理中公众参与面临的矛盾困境及其现实原因，提出了我国环境治理中公众参与模式建构的法律基础、制度基础、文化基础和社会基础。 　　一、中国环境治理中公众参与的现实情境 　　（一）缘起：“环境赤字”的严峻现实 　　改革开放以来，我国经济高速发展，1978年至2008年，我国的年均国内生产总值增长率高达9.8%。2008年至今，在世界经济普遍陷入各种危机的情况之下，我国GDP年增长率仍然相当可观。与此同时，我国还在相对平稳的环境中实现了自计划经济到市场经济的转型，经济实力和整体国力不断增强，人民生活水平不断提高。但是，由于长期以来实行的粗放型经济增长方式，片面强调经济的增长而对自然生态资源和环境进行竭泽式开发和利用，致使我国生态环境遭到严重破坏，环境状况日益严峻。20世纪90年代初，我国开始了以政府为绝对主导的环境治理实践，虽然在一定程度上缓解了环境的急剧恶化，但是环境污染的整体趋势并未得到根本遏制。据《中国生态足迹报告2012》显示：2008年，全球人均生态足迹①是2.7公顷，超过地球生物承载力的50%。在我国，人均生态足迹为2.1公顷，超过我国生物承载力的2倍多，加之我国人口基数众多，因此，我国生态足迹总量已居全球之首，“生态超载”形势相当严峻。[3] 与生态环境恶化相伴随的是愈发严重的环境污染状况。在我国，几乎所有省市都存在不同程度的大气污染、水污染、酸雨污染、固体废弃物污染、噪声污染、土壤污染等问题，这些污染不仅反噬经济发展成果，而且成为人们追求健康幸福生活难以逾越的瓶颈。[4] 环境问题归根究底是包含多元利益冲突的政治问题和社会问题，而不是简单的自然问题。“环境赤字”的加剧，要求环境治理体系给予必要的回应，对政府主导的一元治理体系进行必要的调试，将公众等外部主体加入其中，以满足日益紧迫的环境治理要求，故而公众参与环境治理开始受到广泛关注。 　　（二）发展：“政府失灵”和“市场失灵”的双重压力 　　就政府层面而言，环境问题是一个典型的准公共物品，作为一种准公共物品，对于环境问题的有效治理就是政府不可推卸的责任和义务。[5] 从目前情境来看，政府是我国环境治理最重要也是最核心的主体。然而，这种以政府为主导的环境治理体系却面临“失灵”风险。长期以来，以GDP增量为核心的绩效评估体系是衡量我国不同区域、不同层级的政府组织工作成绩和发展水平的最核心的工具。基于此种评估体系，以行政区划为单位的区域间经济利益博弈尤为激烈。在政绩表现和区域发展的双重压力下，各地区深陷无序竞争和重复建设的漩涡，导致我国能源、资源需求的超常规增长不断