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社区治理中相关法律问题研究 　　摘　要：社区治理是政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。治理的最佳状态是实现善治。在善治的构成要素中，法治是实现善治的基本条件。在立法方面，我国的社区治理已具备一定的法律基础，但是相关法律仍具有滞后性、缺乏系统性、缺乏效力等缺陷。在依法行政方面，我国在社区治理实践中也还存在一些诸如职责不清、偏离法制轨道等问题。 　　关键词：治理；社区治理；依法行政 　　中图分类号：C912．81 　　文献标识码：A 　　文章编号：1007―905X(2005)04―0026―04 　　 　　一、社区“治理”的含义 　　 　　在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会认为：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动思维持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也保留各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。” 　　治理和统治不同，在一些学者看来，区分“治理”与“统治”两个概念甚至是正确理解治理的前提条件。就像让一彼埃尔?戈丹(Jean Pierre Gaudin)所说的，“治理从头起便须区别于传统的政府统治概念”。治理与统治的本质区别就在于，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威必定是政府。另外，在管理过程中，治理和统治的权力运行的向度不一样。政府统治的权力运行方向总是自上而下的，治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理最佳状态就是实现善治――使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。 　　根据治理理论，我国当前进行的社区治理可理解为政府与社区组织、社区公民共同管理社区公共事务的活动。社区治理体现出了国家对城市基层社会管理方式的转变，即从单一的行政化的管理方式，向以政府为主体的行政管理、以???介组织为主体的社区服务和以居民为主体的自治管理“三位一体”的社区治理方式的转变。实现社区治理，至少需要在这三个方面进行努力：一是政府职能的转变，政府将本应属于社会自行管理的职能转交给社会，改变计划经济体制下“全能政府”的形象；二是培养和发育社区自治组织，发挥其居民自治的功能；三是发展社区中介组织，使其在政府与社区之间起到恰当的桥梁和纽带作用。 　　善治作为实现治理的最佳状态，包括六个基本的组成要素。在这些要素之中，法治是善治的基本要求。法治意味着法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。那么，在我国当前社区治理的实践中，与社区治理有关的法律有哪些?法律是否健全?社区治理的实践中存在哪些法律问题?这是本文接下来要探讨的问题。 　　 　　二、社区治理的立法现状 　　 　　(一)社区治理已初具一定的法律基础 　　法治的首要条件是有法可依。自新中国成立到改革开放以来，我们形成了与社区治理有关的从宪法、法律到部门规章和政府规章的一批法律规范，为依法进行社区治理奠定了一定的法律基础。 　　首先，1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第一百一十一条明确规定了居委会的性质、产生方式、组成设置和任务。这是以根本大法的形式为社区自治组织――居民委员会的发展提供了具有最高效力的法律依据。 　　其次，在全国人大及其常委会制定的法律中，我国于1989年12月通过并颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居组法》)，对居委会的性质、任务、职能、组织原则以及居委会同基层政权的相互关系做出了进一步的规定。该法的颁布和实施，标志着我国城市社区基层群众自治组织制度有了一个相对成熟而且比较完备的法律基础。第一届全国人大常委会第四次会议于1954年通过的《中华人民共和国城市街道办事处组织条例》(以下简称《条例》)对街道办事处的地位、设立条件及程序、工作任务、人员组成、行政经费来源等做出了规定。1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《组织法》)第六十八条也对街道办事处的性质做出了规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府的批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这两个法律条文为在社区治理中扮演重要角色的街道办事处的工作展开提供了法律依据。 　　另外，各级地方立法和行政机关为了配合社区管理体制和机制的改革，也相继出台了一些相关的规章。这些规章有的涉及居