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职责明晰和协同治理提升政府族际政治整合能力路径选择 　　摘要：在中国这样一个超大规模的多民族国家，如何提升族际政治整合能力，事关国家的长治久安。深入考察中国民族事务治理体系可以发现，纵向上各层级政府的职责同构，横向上政府各部门的职责碎片化，影响了中国政府族际政治整合能力的提升。提升族际政治整合能力的路径选择是：合理划分各层级政府在民族事务治理中的职责，在横向上整合相关政府机构的力量，形成治理的协同效应。 　　关键词：族际政治整合；环节分工；协同治理；民族事务治理 　　中图分类号：D0 　　文献标志码：A 　　DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.04.03 　　一、引言 　　对于中国这样一个超大规模的多民族国家来说，采取什么样的族际政治整合模式来处理民族问题，关乎国家的长治久安。新中国成立后，在借鉴历史经验的基础上，中国成功构建了政策、制度、法律三位一体的族际政治整合模式。这种模式保证了国家统一和民族团结，并使56个民族、13亿人生活在一个安全、秩序和不断发展的共同体中。就此而言，中国无疑创造了奇迹，走出了一条能够回应民族问题的中国道路。“20世纪90年代，受世界民族主义浪潮冲击，苏联一分为十五，南斯拉夫一分为六，捷克一分为二。而中国呢？同样也姓‘社’信‘马’，只有我们挺住了。为什么会这样呢？一个重要原因就在于我们找到了适合我国实际的解决民族问题的正确道路。” 　　“问题是时代的声音”，只要有民族存在，就会存在民族问题，没有哪个国家一劳永逸地解决了民族问题。当前，中国也面临着一系列比较突出的民族问题：部分地区涉及民族因素的矛盾不断上升，民族地区的经济发展仍然滞后、基本公共服务能力不强，中华民族共同体的意识亟需培育，城市民族问题日益突出，民族政策存在突出的“中梗阻”现象，民族法律法规体系尚需完善等诸多问题亟待解决。 　　时代在变，民族问题也在变，族际政治整合模式需要革故鼎新。长期以来，实务部门和理论界一直在积极探寻如何不断完善民族事务的治理体系，以提升族际政治整合的能力。比如，为建立民族政治学作出突出贡献的周平教授系统构建了多民族国家族际政治整合的理论模型，认为中国族际政治整合模式的调整需从三个方面进行，即构建一个“国家主义”取向的民族政策体系、构建民族区域自治的约束机制和建立民族意识的调控机制等。 　　检索已有理论成果可以发现，大多数文献使用“民族问题一政府应对”的分析框架提出族际政治整合模式变革的对策。本文试图丰富和发展上述分析框架，进一步把政府细化为纵向政府层级、横向政府部门两个维度，具体考察政府层级与政府部门在民族事务方面的权力配置对族际政治整合模式的影响。提出这一分析框架的依据在于，政府从来就不是一个整体，政府内部的权力配置方式，直接影响着民众利益表达、国家治理绩效、社会结构塑造、经济发展速度和质量等方方面面。 　　从纵向上看，中国政府分为中央政府、省级政府、地级市政府、县级政府和乡镇政府等5个层级。从横向管理形式来看，政府权力分布在党委、行政、人大、政协、军队、司法等6个系统中。其中，行政系统又设立了几十个职能部门。如何配置政府层级和政府部门及其相互间的关系，决定着政府能否准确地发现民族问题，提出何种解决民族问题的战略以及落实相关政策的能力。例如，《民族区域自治法》制定和执行就涉及以下关系：第一，全国人大与国务院的关系。人大是立法主体，国务院是执行主体，二者密切配合才能保证立法的质量和法律的执行。保证立法质量的重要途径是人大与国务院协商，“特别是对经济方面的条款与国务院有关部门反复协商”。《民族区域自治法》制定和修改的一个基本任务就是把国务院已有的政策法律化。《民族区域自治法》的部分条文相对原则，具体政策和措施应由国务院加以具体化。第二，中央人民政府与5个民族自治区的关系。加强民族团结，反对分裂的关键是实现维护国家统一和落实地方自治权的有机统一，前提是强化中央政府的权威和能力，构建对民族自治地方的约束机制。第三，上级国家机关与民族自治地方的关系。《民族区域自治法》第6章共有19条专门规定了上级国家机关的职责。全国人大常委会执法检查组曾重点检查了上级国家机关帮助民族自治地方加快经济社会发展的情况和《民族区域自治法》的配套法规建设情况。检查发现上级国家机关在执行《民族区域自治法》时存在诸多不规范现象：配套资金减免规定落实不到位，财政转移支付力度小、不规范，资源开发补偿规定不落实，生态建设和环境保护补偿不到位，有些部门对民族地区的实际情况考虑不够。那么，究竟是哪些因素影响了上级国家机关选择性执行《民族区域自治法》，是法律规定过于理想，上级国家机关不想作为，还是故意规避法律法规？求解上述问题，一定要区分想像与事实，少点盲目指责，而是要深入了解中国政府过程，从权力配置、部门