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行政―立法关系视角下地方人大监督研究 　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”战略目标，国家治理体系现代化要求国家机关之间关系的科学化和法制化，而理顺和规范行政机关（政府）和立法机构（人大）之间的关系恰恰是其中的关键。我国宪法明确规定了政府与人民代表大会的关系，即人大代表选举政府官员，官员对人大负责并报告工作，人大按照宪法和监督法律法规的要求对政府工作实施监督。人大通过制定和执行相关法律法规，对政府的工作进行监督，其实质是以人民的名义检验政府权力的行使，直接体现了人民当家作主。 　　然而，在实践中，政府在接受人大监督方面存在普遍不自觉、不规范等问题，使本应具有最高权威的人大监督对政府缺乏约束力，其监督权往往不能落到实处。比如，政府以党委领导的名义侵占人大的决定权，对人大的检查结果和意见不予理睬甚至不配合等，致使人民群众对政府接受人大监督形成“走程序、走过场”的印象。这些问题与人民当家作主的根本要求存在差距，同时也可能损害人民的合法权利。 　　因此，在构建现代化的国家治理体系背景下，建立合理、平衡的行政-立法关系就必须增强对政府权力的制约和监督，将权力关进制度的笼子，真正实现对权力的控制，这就需要从制度设计和运行的层面推进人大监督程序和机制建设。而推进人大制度建设是新时期深化政治体制改革题中应有之义，其重点就是保证人大的各项职权切实履行，监督权的切实履行正是人大履行其他职权的前提条件。 　　此外，党的十八?盟闹腥?会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》还提出要推动人民代表大会制度与时俱进，建立健全监督制度体系。因此，目前深化政治体制改革最重要的抓手就是健全和完善以人大为核心的监督制度。所以，为解决地方人大存在的监督权虚置问题，充分利用人民代表大会的制度空间是其中的关键。本文旨在以北京市人大监督权的行使情况为案例，对我国地方人大常委会行使监督权的现状与问题进行研究。 　　2007年正式颁布施行的《监督法》作为对人大监督权的权威法律规定，是我国人大监督制度发展的一个重要阶段性标志。2011年，在第十一届全国人大第四次会议上，吴邦国委员长宣布我国的社会主义法律体系已基本建成，这表明人大监督政府“有法可依”的问题已然基本得到解决，“纸面上”的监督法律法规的框架已经完备。然而，在实际的法律执行层面，如何保证有效行使人大监督权，特别是在地方层面有效行使人大监督权则是一个亟待解决的问题。要切实发挥人大的监督权，就要从制度和运行两个层面对权责划分、惩处措施等作出细致的规定。可以说，当前我国人大制度的优势还主要体现在理论层面，在实践层面尚有欠缺，特别是地方人大监督权的实际运行还面临着虚置的困境，人大制度对权力的控制和约束仍需加强。 　　当前对地方人大监督权的研究成果总体呈现出以下三个特点：第一是对地方人大监督权的探讨以概念介绍、监督法律法规等一般性问题为主，而进行系统性分析的较少；第二是对地方人大监督的具体领域进行专题研究的较多，而对涉及立法层面、运行层面的研究较少；第三是研究方法以规范和实证研究为主，而对其进行宪法学、政治学等多学科系统分析的研究较少。这使得对人大监督政府制度的研究缺乏整体认识，易于忽视制度和运行层面的差距，最终难以就现存问题提出系统性的解决方案[1]。因此，本文将从制度和实际运行两个层面对地方人大监督展开讨论。 　　一、《监督法》与地方人大监督职能 　　（一）《监督法》对地方人大监督职能的法律规定 　　由于《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称“监督法”）已经对地方人大常委会行使监督权的基本原则、权责范围、内容形式等作出根本性的规范，所以，要研究地方人大常委会监督权，就必须先对该法形成准确的认识。因此，在开展进一步研究之前，需要对《监督法》中关于地方人大监督权的法律规范进行深入研究。 　　2007年1月正式实施的《监督法》，其制定过程前后历经二十年，引起社会极大关注。立法之前地方各级人大常委会一直在探索实现监督权的有效形式，形成了不同的实践方法，也在一定程度上由《监督法》予以确定。另外，《监督法》的任务并非复述《宪法》对权力监督的相关规定，而是为人大常委会监督权的有效运行提供具体的操作机制。总结来说，《监督法》规定地方人大常委会具有具体的监督职能及操作机制，由此可以实现将人大常委会对政府的监督法制化、使监督权的运行有法可依的目标，其具有以下三个特点。 　　第一，监督工作规范化。《监督法》明确规定了各级人大常委会对政府进行常态监督的四种情况：听取和审议政府专项工作报告；审查和批准决算；组织执法检查；进行规范性文件备案审查。即将监督的目标和过程具体落实到对监督手段的具体说明上。 　　第二，