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西部地区生态旅游可持续发展法律难点及对策思考 　　摘要：西部地区生态旅游资源丰富，但其生态系统也极其脆弱。生态旅游作为一种新兴的旅游方式，相关的法律制度还不是很完善，立足实践，应从区域合作规划、管理体制、社区参与等方面健全完善西部地区生态旅游业发展的法律措施，确保西部地区生态旅游健康有序发展。 　　关键词：西部地区;生态旅游;区域合作规划;管理体制;社区参与 　　中图分类号：F5927 　　文献标志码：A 　　文章编号：1002-7408（2015）05-0068-03 　　基金项目：桂林电子科技大学环境与资源保护法学团队项目“西部生态旅游可持续发展的法律规制研究”（UT15006Y）的阶段性成果。 　　作者简介：杨柳薏（1981-），女，广西桂林人，桂林电子科技大学科技处讲师，研究方向：环境法研究。 　　西部地区拥有独具特色的自然生态资源和丰富多样的社会人文资源，诸如陕西秦始皇陵及兵马俑、云南西双版纳自然保护区等。如何保护该区域原始性、垄断性、多样性的旅游资源，寻求西部旅游资源保护与开发的平衡点，以新的思维、新的理念发展旅游业，促使人们认识自然、享受自然、保护自然，“生态旅游”不失为一条康庄大道。 　　生态旅游尊重自然、人文等生态环境与人的异质性，强调认识、保护、享受自然，注重旅游业健康、有序、科学发展。2013年颁布的《中华人民共和国旅游法》虽使旅游业法律体系有所改善，但如何通过法律促进区域性生态旅游可持续发展，使生态旅游的理念成为指导地方政府、公众的行为准则，协调平衡好旅游发展与当地自然环境、当地人民权益的关系，加强区域旅游合作、突出旅游特色、理顺旅游管理体制，提高社区参与生态旅游程度，还是一个亟待解决的问题。 　　一、西部地区生态旅游发展的法律难点 　　1缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。根据2010-2013年中国旅游业统计公报关于“西部地区国际旅游（外汇）收入”状况看（见下图），西部地区旅游业整体发展态势较好，但西部地区间发展不平衡，差异较大，云南、陕西、广西三省一直位于西部地区前列。西部地区旅游资源虽丰富，但各具特色，又是我国少数民族的主要聚居区，旅游生态系统脆弱、交通等基础设施薄弱、旅游投资匮乏，加之从各自的利益出发，区域内省内与省际的合作融合、发挥旅游的积聚效应有一定的难度。为此，西部各省应当加强旅游合作，取长补短，促进区域旅游合作。《中华人民共和国旅游法》第23条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当制定并组织实施有利于旅游业持续健康发展的产业政策，推进旅游休闲体系建设，采取措施推动区域旅游合作，鼓励跨区域旅游线路和产品开发，促进旅游与工业、农业、商业、文化、卫生、体育、科教等领域的融合，扶持少数民族地区、革命老区、边远地区和贫困地区旅游业发展。” 据此法律条文，地方政府之间签订的旅游合作协议，是政府以一种服务承诺通过倡导性法律条款规定的，具有法律效力。为此，通过地方政府签订旅游合作规划（协议），地方各级政府可推出“大旅游、整体旅游”的理念，以推动区域内旅游产品的开发与合作，加强区域旅游监管，构建无障碍旅游区，打造区域内的旅游品牌。但目前尚缺乏区域内的旅游合作规划（协议）。 　　西部地区国际旅游（外汇）收入（单位：亿美元） 　　序号地区2010年2011年2012年2013年 　　1云 南1324160919472418 　　2陕 西1016129515971676 　　3广 西806105212791547 　　4重 庆70396811681268 　　5内蒙古602671772962 　　6四 川354594798765 　　7新 疆185465551585 　　8贵 州130135168201 　　9西 藏10413106128 　　10甘 肃015017022020 　　11青 海020027024019 　　12宁夏006006005012 　　资料来源：2010-2013年中国旅游业统计公报 　　2生态旅游管理机构归属不清，体制不完善。首先，管理权分散化。西部的生态资源丰富，有森林草原、荒漠戈壁、内陆湿地、野生动植物、历史文物遗迹等，形成了自然保护区、森林公园、风景名胜区、湿地公园等不同生态旅游景区，但根据各部门的设置功能，不同的生态旅游景区由不同的政府部门管理。如建设部门负责管理风景名胜区、世界遗产;而文物部门承担管理历史文物古迹的责任;园林部门承担管理风景园林的责任。[1]因此出现同一生态旅游景区由多个不同的、相对独立的管理机构进行管理的现象。如森林生态景区，据《森林法》第13条规定，“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”;《森林公园管理办法》第3、4条规定人民政府林业主管部门主管本行政区内的森