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规制融合美国模式及其启示 　　摘 要：美国最先在电信业、广播电视业拉开规制融合的帷幕，其实践一直被视为世界的风向标。美国规制融合秉承了分类规制的基本传统，由此形成了一种独具一格的模式。其基本逻辑是全面放松规制、全力引入竞争，通过市场机制吸纳投资、实现公共利益。美国规制融合模式实质上是引入竞争的一种思路。特定的规制模式是一国政治体制、经济体制的缩影，中国既有规制的特定逻辑，决定了美国规制融合经验可资借鉴的领域及形式。 　　关键词：媒介融合；规制融合；美国模式；规制逻辑 　　作者简介：肖赞军，湖南师范大学新闻与传播学院教授，上海大学影视艺术技术学院博士生导师，经济学博士（湖南 长沙 410081） 　　媒介融合开启了传媒业、电信业发展的新纪元，电信业、广播电视业、出版业等几大产业（后文简称几大产业）相互渗透，产业边界全面消解，它们相互交融而形成一个被称为“大媒体产业”的全新产业体系。在产业分立时代，基于其时的产业架构、市场结构，几大产业曾形成了大相径庭的纵向规制体系，规制缘由、规制目标、规制重心各不相同，但在媒介融合下，几大产业原有的产业架构、市场结构被彻底颠覆，传统的分业规制模式面临根本性挑战。世界各国竞相在几大产业推进规制融合，在20世纪80年代的放松规制浪潮之后，几大产业的规制问题再次成为焦点。美国最先在电信业、广播电视业拉开规制融合的帷幕，其实践一直是世界的风向标。美国规制融合模式有何特色？其基本逻辑何在？中国三网融合试点正转向全面推进，且新的融合性规制机构――国家新闻出版广电总局酝酿多时已正式成立，应对融合的规制变革正处在重要关口，美国规制融合经验有何启示？ 　　一、美国规制融合实践的基本历程 　　美国是媒介融合这一产业革命的发祥地，最先从规制上进行回应，1996年2月即颁布具有里程碑意义的新电信法案，在世界吹响规制融合的号角。《1996年电信法》第一次对《1934年通信法》进行了全面修订，被认为是“对美国开辟未来的极为革命的法律”①，它从两个方面奠定了规制融合的基本政策框架：一是解除了电信业与有线电视业之间的交叉准入禁令，电信公司可提供有线电视服务，有线电视公司也可提供电话服务，两者允许互持股份；二是将通信服务区分为信息服务（information service）、电信服务（telecommunications service），对信息服务免于规制（或轻度规制），对电信服务严格规制。允许交叉进入，意味着美国有线电视业、电信业不再存在规制边界（由规制设定的产业边界）；而设置信息服务类别，所有的融合性业务，不管基于何种技术平台，均被纳入其中，可免于不一致规制。此外，《1996年电信法》还允许市话公司和长话公司相互进入（1982年美国电话电报公司〈ATT〉被肢解，美国电信市场长话、市话分离），美国电信业内因规制而形成的市场樊篱也被拆除。 　　在《1996年电信法》颁布之前，克林顿政府曾对通信法提出了一种备受瞩目的修订思路。即在通信法中专辟第七章（Title Ⅶ），对宽带服务及使用宽带设施的其他服务施加统一规制，所有“双向、宽带、交互、交换、数字传输服务”②都被纳入这一章的规制范畴，无论其使用何种技术平台，而不使用属于第七章的宽带设施的服务，仍归属第二章（Title Ⅰ）有线电话规制、第六章（Title Ⅵ）有线电视规制。但是，这一主张遭受了美国有线电视运营商、电信运营商及各州公共事业委员会（PUC）的一致反对而未果。尽管如此，在如何应对融合上，克林顿政府提案中将宽带服务与电信服务、有线电视服务分别规制的基本思想，在《1996年电信法》中还是得到了一定的体现，宽带服务大多被认定为信息服务，与电信服务、有线电视服务最终区别开来。当然，《1996年电信法》与克林顿政府提案存在根本区别，前者是将宽带服务归入信息服务免加规制，而后者设想的第七章则对宽带设施提出了三个基本要求③：开放接入、互联互通、普遍服务。 　　《1996年电信法》是美国进行规制融合的根本大法，但并非具体细则。一项业务是否属于信息服务，时常饱受争议。因此，联邦通信委员会（FCC）出台了许多规则（这些规制若受到质疑需经法院裁决），其中重要的规则主要包括：第一，2002年联邦通信委员会发布《宣言性裁决》，将基于有线电视平台的宽带接入业务认定为信息服务（该裁决曾引起许多质疑，2005年8月美国最高法院进行了终裁，认定联邦通信委员会的裁决合法）。第二，2004年2月与4月联邦通信委员会对互联网电话（VoIP）争议进行了两次裁定，将电脑到电脑（PC to PC）互联网电话界定为信息服务，而将与公共交换电话网（PSTN）互联的互联网电话归入电信服务，并于2005年6月与9月先后出台规则，规定后者的提供商必须提供紧急呼叫服务（E911）和执法监听服务（CELEA