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论新公共服务与新公共管理同异性 　　摘 要:20世纪末叶,西方世界出现了一些改革传统行政管理思想的新理论、新流派,其中堪称典范、影响深远的有两大理论流派:新公共管理和新公共服务。这两个流派在理论上体现着公共行政学研究的新成果,在实践上指导着西方国家的公共部门改革,因此被学术界称为公共行政理论发展的新范式。通过对这两种新范式异同的分析,既可以把握新公共服务与新公共管理的相通性,又可以了解新公共服务相对于新公共管理的理论创新,从而有助于我国借鉴其思想精华,丰富具有中国特色的服务型政府建设理论。 　　关键词:新公共管理;新公共服务;服务型政府建设 　　中图分类号:D035文献标识码:A 　　文章编号:1003―0751(2010)04―0001―06 　　 　　西方公共行政发展史是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中演进的。20世纪80年代以来,新公共管理和新公共服务的思潮相继应运而生,我们在看到它们是管理和民主两种理念的再次碰撞的前提下,既要透视出它们相对于传统公共行政和新公共行政的进步性,又要把握二者在各自研究轨道上的新发展、新成就。本文试图通过对这两个理论范式同异之处的分析,以求对中国的行政改革有所裨益。 　　 　　一、新公共服务承继新公共管理的治理范式 　　 　　20世纪70年代,西方世界随着凯恩斯主义影响的加深,政府职能大规模扩张,政府角色从保护者变为管理者,而经济领域的“滞胀”又使政府收入严重减少,于是政府出现财政危机;政府机构日趋膨胀,官僚主义盛行,公共行政效率低下,公共服务质量降低,诸多社会问题政府无力解决,政府又陷入管理危机;公民对政府的不满情绪日益高涨,政府权力及权威的影响力严重下降,又出现了公民对政府的信任危机。为了摆脱这些危机,西方国家掀起了政府改革浪潮,即“新公共管理”运动。这次改革浪潮以新古典主义的公共选择理论、委托代理理论、交易成本理论和私人部门管理理论为基础,在理论上试图替代传统官僚行政,将“行政”的外延扩展到“管理”层面。这次改革的主要内容是:降低行政成本,提高行政效率,实行私有化;以市场模式取代官僚组织,将企业管理技术引入政府管理;在政府管理中引入竞争机制,在公共服务中坚持顾客导向。可以说,这是西方行政思想史上的一次典范式革命。然而,新公共管理把公共部门和私人部门等量齐观,着重从操作层面上改变传统行政的治理手段,为提高效率寻求更大范围的理性,但其本质依然是张扬传统公共行政的管理主义,因此,它和传统公共行政同属管理主义模式所铸。 　　新公共服务产生于20世纪八九十年代。以美国著名公共行政学家罗伯特#8226;B#8226;登哈特为代表的一批公共行政学家,基于对传统公共行政和新公共管理的理论与实践的批判性反思,特别是通过否定新公共管理的企业家政府理论的缺陷,在民主理论、公民理论及后现代主义的理论基础上,提出了具有前瞻性的新公共服务理论,试图取代新公共管理理论。新公共服务以谋求公共利益为观念,把行政人员的工作确立为公共服务,要求行政人员必须为公民服务,政府应建立一个以公民为中心的治理系统。新公共服务主要有以下观点:第一,政府职能是服务而不是“掌舵”。“在公共管理中,控制关系日渐式微,代之而起的是一种日益生成的服务关系,管理主体是服务者,而管理客体是服务的接受者。”??①第二,公共组织的目标是实现公共利益。公共行政人员必须树立集体的、共享的公共利益观念,无论是在决策程序设计还是在公共产品供给方面,都要符合公正、公平的价值观,确保公共利益居于主导地位。第三,公民不是“顾客”。他们有参与公共事务的愿望和能力,尊重公众的权利、为公众服务是公共组织,特别是政府工作的出发点。第四,公民权和公共服务比企业家精神重要。政府工作的目标不是效率和顾客满意,而是充分发挥公民的权利,使其成为参与治理的主体,共同为社会提供服务。第五,既要有战略性,又要有民主性。政府工作不仅要体现战略思维,而且要有开放的、有回应力的民主性。第六,责任复杂化。行政官员的责任是综合的,应关注宪法法令、职业标准、社区价值、民主规范、公民需要、公共利益等。第七,重视人,而不只是重视生产率。公务员是具有公民意识和公共利益的主体,政府是具有公共服务理想的、人性化的组织,人是组织中的决定因素,因此,政府要通过建立一种相互信任、彼此尊重、广泛参与的共同体,以增强公务员为社会服务的积极性和创造性。 　　 　　二、新公共服务与新公共管理的共同性 　　 　　1.它们都质疑官僚制行政 　　传统公共行政在政治――行政二分法的影响下,为追求公共组织的高效率,构建了非人格化、制度化的官僚制管理模式。这种管理模式以规范化的科层制结构为基础,使政府治理由人治走向法治;它通过劳动分工和职能专业化,使组织形成井然有序的权责体系;它排除管理中的人格化因