论档案治理法治化下档案行政监管对策.docVIP

论档案治理法治化下档案行政监管对策 　　摘 要：探讨了档案行政管理依法行政、实施科学有效监管的方法与途径：分类监管――面对不同组织机构，分类选择不同的监管方法。协同监管――构建档案行政管理部门与各行各业行政管理部门依法分工协同监管的模式。创新监管――改变监管理念，实施阳光监管;改革监管方式，采用多样监管;改善“技管”条件，推行智能监管。 　　关键词：档案治理;档案行政监管 　　1 引言 　　国家档案局在《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》中提出了档案治理法治化的目标：“基本形成较为完整的档案法规标准、高效的档案法治实施、严密的档案法治监督、有力的档案法治保障的档案法治体系，档案法治治理能力和水平显著提升。档案工作体制机制更加完善，在国家治理中的基础支撑作用明显增强。”[1]而要实现这一目标，将其落实到档案行政管理部门，其最主要的工作内容就是“严密的档案法治监督”，只有将“严密的档案法治监督”落到实处，才能使“档案法治治理能力和水平显著提升”。 　　所谓“严密的档案法治监督”，就是档案行政管理部门要依法行政，严格履行《档案法》赋予的监督职能，依法对档案事务和档案行政相对人进行科学的监管。 　　就档案行政管理部门以往依法监管档案事务和档案行政相对人来说，档案行政管理部门做得并不好，是方法简单，效果一般。主要的监管方法就是实施档案行政监督检查（简称“行政检查”），也就是我们档案部门常说的档案执法检查。就是这单一的方法其效果也不理想，存在很多问题。特别是市县档案行政管理部门存在的问题就更多。据对河南档案执法检查现状调研，一般一个县（市、区）的“档案行政管理部门每年大约只对其八分之一的单位进行了档案行政执法。显然，这个执法力度，是很不够的。从实地调研和平时掌握的情况看，全省县（市、区）级档案行政管理部门的档案行政执法确实是个软肋，个别县（市、区）档案行政管理部门有时一年连一次档案行政执法都没有”。[2]即便是对很少一部分被检查的单位，“但面对违法事实，在履行法定职责时，往往过多考虑到单位与单位之间、个人与个人之间的关系，碍于情面，在实施行政处理时，常常是避重就轻、厚此薄彼，处理结果也往往不尽如人意，大多以责令整改为主，致使个别单位出现改了又改的现象，档案行政处理停留在浅层次上”。[3]很显然，这些现象的存在离“严密的档案法治监督”和应有的“档案法治治理能力”都有很大的距离。 　　要改变上述现状，落实国家档案局提出的档案治理法治化的目标，就应当加强对档案行政监管的研究，实施科学有效的监管，将科学监管落实到档案行政管理部门具体的档案行政行为中，以增强档案治理能力。而科学有效的监管既是档案治理能力提升的体现，也是档案治理法治化的重要标志。同时，也是实现档案治理法治化的重要研究课题之一，本文就此做一些探索，以期为我国档案治理法治化和治理能力建设提供借鉴和参考。 　　2 实施科学有效监管的方法与途径 　　实施科学有效监管的方法与途径应当从以下三个方面入手： 　　2.1 分类监管。一般来说，档案行政管理就是对产生与管理档案的组织机构的档案事务进行监管。“档案事务由管理体制、组织机构架构、运行模式及物质保障等形式性要素和管理制度、归档范围、保管期限、利用服务、安全设施等实质性要素构成。”[4]但是，由于产生与管理档案的组织机构千差万别，有党政机关、事业单位、国有企业，也有社会团体组织、民营企业，等等，由于这些组织机构的性质不同，其档案工作的内容也不相同，因此，对它们既不能够，也不可能用某种相同的单一方式进行监管，应当进行分类，选择不同的监管方法，以适应不同类别的组织机构的特性。 　　2.1.1 对于党政机关、事业单位以及国有企业档案事务的监管，要全方位地从严监管。也就是要对其档案管理体制、组织机构、运行模式及人财物保障、档案管理制度、归档范围、档案保管期限、档案利用服务、档案安全设施等方面按照档案法律法规、档案标准规范进行全面严格的监管。对于党政机关、事业单位以及国有企业的档案事务之所以要全方位地从严监管是因为其形成的档案不仅对当地社会具有保管利用价值，对国家也具有保管利用价值;而且其档案工作和档案管理所需经费是由公共财政负担的。因此，“对国家机构形成的档案及档案工作的监管要严于对社会组织形成的档案及档案工作的监管，这既合情也合理”。[5] 　　2.1.2 对于民营企业和其他社会团体组织机构则重点监管那些涉及国家利益、社会安全和民生的组织机构的档案事务。对于这部分组织机构档案事务的监管，也应当分为两类：其一，对于那些由公共财政支持的社会组织机构的监管基本上涉及其整个档案事务，对其档案事务的监管内容应当是全面的，可近似于对党政机关、事业单位以及国有企业档案事务的监管。对其监管内容应包括档案事务的各个要素，既有实质性要素也有形