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论地方政府间关系视野下政府执行力提升 　　摘 要：良好的地方政府间关系是执行中央政策的重要条件。当前我国的地方政府间关系，在中央政策执行过程中存在诸多不适应性，如地方保护、地方结盟、共用地悲剧、地方冲突等，严重影响了中央政策的有效执行。有必要探讨当前地方政府间关系对中央政策执行造成阻碍的原因，并提出协调政府间关系、提升政府执行力的相关对策。 　　关键词：地方政府间关系；政府执行力；阻碍；原因；对策 　　中图分类号：13601　文献标识码：A　文章编号：1000-2529(2008)02-0062-04 　　 　　当前，国家经济与社会产生的多种矛盾与问题――诸如就业困难、房价大幅增长、环境污染严重等）亟待解决，而中央出台的一系列调控措施及政策法规却得不到有效的执行，这使得政府执行力问题受到前所未有的关注，2006年温家宝总理在《政府工作报告》中明确要求“提高政府执行力和公信力”。“政府执行力”指的是，各级地方政府组织准确理解中央政策的目标和方向，结合本地具体情况具体分析，在原则性和灵活性的高度统一下，精心设计方案，通过对各种人、财、物、信息、法律、制度等资源进行集中有效调控和使用顺利实施方案，从而达到有效执行政策，完成既定目标的政府内在的能力和力量。针对当前政策执行过程中存在的偏差和失灵问题，国内外诸多学者大多聚焦于纵向中央与地方间政府关系，通过利益博弈的分析来提出改革方案，而对地方政府间的横向协调问题涉及甚少。本文试图通过对地方政府间关系对政府执行力的阻碍及其原因的探析，提出提升政府执行力的相关对策。 　　 　　一、当前政府间关系对执行中央政策的阻碍 　　 　　中央与地方的关系由原来的单向依赖关系向相互依赖关系发展。中央政府是政策的制定者，地方政府在重大政策的选择和安排上要依赖于中央；而地方政府是政策的执行者，中央政策的有效执行必须依赖地方。令人担忧的是，地方政府间关系在执行中央政策的过程中存在诸多不适应性，严重影响了中央政策的有效执行。 　　 　　1　地方保护。某些地方政府制定多种地方性政策，人为地制造地区性壁垒和划分势力范围，阻碍全国性的资源流动，抵制中央对地区资源的权威性配置，严重妨碍了全国统一市场的形成，中央的宏观调控政策得不到有效贯彻实施。例如，如何解决包括大学生就业在内的就业问题，是当前国民经济建设中最为紧迫的课题之一。为了尽可能给每一位大学生提供一个公平竞争的机会，四部委(教育部、公安部、人事部、社会劳动保障部)联合出台了新的大学生就业政策，提出了省会及省会以下城市要取消进入指标、户口指标等限制，取消限制高校毕业生跨省、跨地(市)就业的政策规定，取消对毕业生不合理和不合法的收费等等。而广州、北京等地方却反其道行之，设置大学生就业新壁垒，对非本地生源和非本地高校毕业生到该地就业实施所谓的“战略性调整”和“宏观调控”，出台了诸如外来人口到本地就业需办理各种证件的规定。 　　2　公用地的悲剧。某些中央政策或任务的贯彻执行，需要各地方政府的联合行动与共同协作，收到的效益或取得的成果也由各地方政府共享，却无法按照各地方政府的付出和努力程度将“政绩”分割成相应比例回报给各地方政府。地方政府作为独立的利益主体，面对这些政策或任务时会出现两种情况：一是搭便车行为。某些政府采取不作为的态度，免费获得了其他地区积极行为带来的良好成果。二是不良示范效应。各地方政府都不愿意自己吃亏，致使这些需要各政府联合行动的“公用地领域”无法得到有效治理，酿成“公用地悲剧”。 　　3　地方结盟。地方政府在执行中央政策过程中面临着某些共同的，不符合中央宏观政策的地方利益目标和寻求途径，在利益集团的中介下达成共同的默契，以整体的形式与中央“讨价还价”或集体不作为，借集体的力量来制约中央。例如，中央出台了一系列调控房价的政策。地方政府为追求政绩和地方利益，并不希望房价下跌，房地产商作为利益中介游弋于地方政府间，以巨额经济利益将各地方政府“捆绑”在一起，共同抵制中央的房价调控政策，各地政府多持观望态度，应者寥寥。又如中央的税收政策中规定收取房地产交易增值部分20％的个人所得税；房地产商为了片面提高销售率，通过提供高额财政税收或撤走投资项目等威逼利诱手段在不少地方政府间游说，致使地方政府想方设法减轻个人所得税权重，政策原本抑制投资投机性需求的作用大为减弱。 　　4　地方冲突。地方政府在执行中央政策过程中自我利益膨胀，在遇到利益稀缺和不均的情况下，不从自身实际需求出发，而是盲目跟风，为争夺资源大搞损人利自行径。占优势的地方政府借助雄厚的经济实力和人才储备制定出有利于本地但却不顾及其他地区的产业导向政策和发展规划，在争夺中赢家通吃；其他地区可供选择不多的发展产业优势在强大的对手面前也变成劣势，致使当地发展受到阻碍，地区间差距拉大，利益