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衔接与协调失地农民土地换保障模式转换 　　内容提要 “土地换保障”是针对失地农民社会保障的制度创新,它的实行有利于保障失地农民的最低生活水平。在我国统筹城乡发展的过程中,原有的“土地换保障”模式的弊病日益呈现,解决失地农民社会保障的衔接和协调问题则成为能否建成覆盖城乡社会保障制度的重要环节。本文通过对失地农民“土地换保障”一般模式的回顾,认为失地农民的社会保障制度建设要与公民无偿享有基本生产保障权利以及农村社会养老保险的自愿参加相协调,与农村土地资本化和城乡最低生活保障制度相衔接,因此,需要逐步取消“土地换保障”模式,将失地农民纳入统一的城乡社会保障体系。 　　?ス丶?词 失地农民 土地换保障 衔接与协调 　　?プ髡哒攀勘?,经济学博士,中国社科院社会保障研究中心博士后,(北京 100732)贵州财经学院副教授。(贵阳 55004) 　　 　　党的十七届三中全会首次正???提出了城乡社会保障制度的衔接问题,要求创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。城乡社会保障制度的衔接问题包括多个方面,而失地农民“土地换保障”与城乡居民社会保障制度的衔接是其中重要一环。专门为失地农民设计的“土地换保障”是我国农民社会保障的制度创新,在城乡社会保障不甚健全的20世纪90年代,对解决失地农民的生活保障问题起到了重要作用,但在当前城乡一体社会保障制度框架已基本形成的背景下,“土地换保障”导致社会保障制度的进一步碎片化,即它成为了一种既不同于一般城镇居民社会保障制度,又不同于一般农村居民社会保障制度的失地农民社会保障制度。在当前我国走向城乡社会保障一体化的过程中,“土地换保障”模式与养老保障制度的衔接问题便浮出水面,如何承继、转换和衔接?研究失地农民“土地换保障”模式长远存在的价值和前景,对完善农民社会保障制度建设具有重要意义。 　　 　　一、“土地换保障”是农民社会保障制度的创新与尝试 　　 　　随着我国工业化、城镇化进程的加速,大量农民失去其承包经营的土地。由于被征地农民往往处于弱势,在交出土地承包权时收益难以保全,其失地后的就业和生活保障问题日益突出。国内学者对此进行了研究,主要集中在“失地农民”的土地权益、失地补偿安置、社会保障以及“失地农民”市民化问题。针对失地农民社会保障的方式,许多研究者对 “土地换保障”比较认同,甚至将土地换回社会保障视为解决失地农民问题的关键。 　　??20世纪90年代以前,我国征用土地时往往仅依据被征用土地一定年份的农产品产值来给予农民一次性补偿,被征地农民被迫自谋出路,其结果是征地过程中频频出现群体性事件,“土地换保障”政策由此诞生,它在一定程度解决了失地农民基本生活和长期保障问题,缓解了征地过程中的纠纷与矛盾。“土地换保障”模式经过多年的实践与变革,早期形成了政府主导下的社会保险模式和政府协调下的商业保险模式,2006年国家对失地农民社会保障进行了统一规定,“土地换保障”模式趋于统一,近年来又出现了诸如“开发促发展”等新的探索。 　　??(一)“土地换保障”的地区模式 　　?ジ?据已有的实践,我国失地农民“土地换保障”主要有两种模式:一种是以浙江嘉兴、杭州、温州以政府为主导的土地换社会保险模式;一种是以浙江义乌和重庆市为代表的政府协调下的土地换商业保险模式。 　　?ゼ涡耸?1993年开始探索用土地交换社会保障的征地机制,1998年《嘉兴市区土地征用人员分流办法》明确规定“以土地换保障”,失地农民“农转非”,进入社会养老保险体系,按月领取养老金。该模式下社会保障由政府按统一政策统一办理,社会保障和国土两个部门具体承办,将土地价格的一部分纳入社保基金财政专户,由财政局统一监管。在征地补偿上实行统一的补偿政策,资金由个人、集体和政府三方负担,并按照不同年龄段来确定安置标准,具体包括16岁以下,16-44岁、45-59岁和60岁以上四种。而温州与嘉兴的不同之处在于它提供了三个缴费档次供参保农民选择,但不管选择三个档次中的哪一档,政府都按照第一档次缴费标准的30%承担缴费;另外,60周岁以上的老人缴费标准不同,并对70周岁以上老人视同70岁缴费。政府主导模式具有鲜明的官办性、强制性特点,强调政府在农村土地流转过程中保障失地农民的责任;同时,筹集的资金进入财政专户、专款专用,并主要用于储蓄;社会保障水平比较稳定,但是社会保险金增值性不强,保障水平较低。 　　?チ硪恢帜Ｊ绞钦?府协调下的土地换商业保险模式,失地农民通过商业保险公司获得保险。浙江义乌市政府规定被征用土地的补偿费按2:4:4的比例分配,村集体留20%,40%用于村民分配,40%由村集体统一向保险公司投保(保险公司针对失地农民专门推出了“团体年金分红保险”等新险种),签订保险合同,寿险公司履行给付金义务。保险金本金归村集体所有,以