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辽宁省规划实施法律手段管理中存在问题及对策 　　摘要：土地利用总体规划是落实土地用途的重要依据，是加强土地宏观调控的关键措施和实行最严格土地管理制度的一项基本手段。规划实施的法律手段是指建立健全实施的法律体系，明确规划实施的法律地位，理顺与相关规划的关系，建立规划实施的基本制度，确立规划实施的基本原则。其主要功能在于为规划实施提供良好的法律环境，规范和约束土地管理者和用地单位的行为，通过建立以保障规划实施基本法律为核心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施。 　　关键词：规划实施 法律 管理 　　 　　1 辽宁省土地利用规划实施管理法规制度建设情况及执法情况 　　 　　辽宁省规划实施从七个方面提出了具体措施。一是建立土地利用规划审批制度；二是建立土地利用总体规划的衔接制度；三是建立用地预审和农用地转批制度；四是建立土地利用计划管理制度；五是建立土地土地利用环境管理制度；六是建立土地利用年度计划执行情况报告制度。七是建立耕地占用与土地开发复垦整理挂钩制度。建立这些制度的目的是保证规划的顺利实施。从1997年开始，全省逐步推行了严格资源保护制度，对所有非农建设项目用地，实行了“三个不报批，一个从严”，保证规划实施的制度逐渐完善。同时，根据《土地管理法》及其一系列的配套法规，制定了《辽宁省实施办法》、《辽宁省基本农田保护条例》、《辽宁省建设项目用地预审管理办法》、《辽宁省土地复垦规定》和《辽宁省建设用地审查报批管理办法》等地方性法规和规章，对基本农田保护、土地复垦、建设用地预审、建设用地规划审核等作了明确规定，为保证规划实施打下了良好的基础。 　　近两年来，辽宁省对162个各类开发区(园区)进行了治理整顿，共撤销各类开发区78个，撤销规划面积3万公顷；整合保留开发区84个。经过清理整顿，辽宁省各类开发区逐步走上了规范发展的轨道，开发区建设向布局集中、用地集约经营、产业集聚方向发展。 　　 　　2 辽宁省规划实施法律手段运用中存在的问题 　　 　　2.1 规划管理的法律法规尚需完善 　　辽宁省目前还没制定专门的土地规划管理的法规。二是现行法律法规有关土地规划的规定比较原则，有的规定操作性、针对性不强。比如省级人民政府按权限修改规划涉及调整基本农田保护区位置时，省级人民政府修改规划权限的规定与占用基本农田必须报国务院批准的规定发生冲突；三是近年来加强土地管理，深化土地制度改革在过程中，有关征地制度改革、土地市场管理、推进节约集约用地等方面，探索形成的新的政策，多数以文件形式出现，尚未上升为法律规定，缺乏足够的约束力，与依法行政的要求有差距。此外有关法律法规规定随着时间的推移，已明显不适应市场经济条件下，土地管理的实际需要，亟待修改完善。 　　2.2 规划的法律地位有待于进一步提高 　　土地规划的权威性、严肃性不够。规划的法律地位与依法行政和按规划用地的要求相比，土地利用规划的法制建设还有很大差距，无论在立法上，还是在实践上，规划的“准立法”地位还远未确立。特别是土地利用总体规划与涉及土地利用的其它相关规划之间关系，仍需进一步明确，在实践中，水利、林业和城市、村庄集镇等区域及行业规划存在着与土地利用总体规划不相协调问题。 　　2.3 规划执行难、执法不力的问题仍然比较突出 　　据统计，2003年，全省未批先建项目占用耕地面积61.9公顷，由于规划实施评价、监督机制不完善，随意调整规划，违反规划、计划批地用地等问题仍然不同程度存在。①规划的权威性还不够；②上轮规划对不同区域特点、社会经济发展要求等有偏差，规划用地指标分配不够科学，使一些经济发展较快的地区用地紧张矛盾突出，给规划执行带来一定难度，一些地方存在遗留违反规划用地问题；③在规划执法过程中，部分地方从局部利益出发，盲目上项目，违法违规用地问题依然存在，④由于对违反规划用地行为缺乏足够严厉的处罚措施，违法成本低，甚至明受罚暗得利，是行政干预规划实施、违反规划批地用地难以从根本上遏止的重要原因，在个别地区还呈现上升趋势。 　　 　　3 强化规划实施法律手段的对策 　　 　　强化规划实施的法律手段，需要针对目前存在的问题，明确总的要求，着力完善规划管理法律法规体系，切实加强规划管理执法力度。 　　3.1 完善规划管理的法律体系 　　3.1.1 切实提高规划的法律地位 　　明确规定土地利用总体规划是土地管理和利用主要依据，违反规划，就要受到法律制裁；进一步明确规定违反规划的处罚措施，增强土地利用总体规划权威性、强制性。 　　3.1.2 严格编制和修改规划审批制度 　　应明确规划调整与修改的原则、适用范围、审批权限和具体程序，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局改变的，应作为规划修改；不涉及改变上述内容，应作为规划局部调整