论土地征收中的公共利益-中国国土资源经济研究院.PDFVIP

论土地征收中的公共利益 龙著华 （广东外语外贸大学法学院, 广州 510420 ） 摘 要：公共利益制度是土地征收中的一项重要制度，由于现行法律对公共利益的内涵外延 缺乏明确规定，使得土地征收中公共利益的判断主体、判断标准十分模糊，界定程序、补偿 标准不尽合理。应尽快完善土地征收中的公共利益制度。具体措施包括：（1）采用“列举和 概括式”模式界定公共利益；（2 ）完善公共利益审查、救济程序和征收补偿制度；（3 ）确立 被征收方买回权制度。 关键词：土地;征收;土地征收制度;公共利益 中图分类号：F301.2 文献标识码：B 文章编号：1672-6995 （2009 ）06-0004-03 作为国家以非市场的方式取得财产的政府行为，土地征收是社会经济发展和城市化进程 的必然产物，它既关系到公权力的规范与限制，又关系到私权利的保护和实现。综观各国（地 区）土地征收实践，普遍做法是对土地征收进行立法规制。而在相关制度建设中，公共利益 制度则是其核心内容。 1 现行土地征收制度中的公共利益 在土地征收的现行制度框架和实践中，有关公共利益的设计存在着一些不容忽视的问 题： 1.1 “公共利益”的内涵、外延均缺乏明确界定 我国《宪法》第10 条、《土地管理法》第2 条、《物权法》第42 条均有类似规定，即为 了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房 屋及其他不动产。但对于公共利益的含义及其适用则语焉不详。相反，《土地管理法》第43 条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是， 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者 乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所 称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土 地”，该规定实际上是将土地征收权扩展到了整个经济建设用地，导致民事主体的私权被国 家公权力不正当地剥夺，“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的制度设计，却成了 少数人牟利的工具。 1.2 公共利益的界定、判断主体不适当 当前，我国对公共利益的界定、判断主体是行政机关，但事实上，政府并不仅仅是“公 共利益”的决策者，也是征地收益的享有者。国土资源部2002 年完成的《征地制度改革研 究报告》显示，土地收益已经成为地方的“第二财政”，最高者已占到当地财政收入的60 ％。 “经营土地”收入或土地增值收益成为地方政府滥用公共利益条款的最大动力。地方政府及 政府官员有着十分明显的非公共利益牟利动机，2004 年江苏“铁本案”就是典型例证。 1.3 公共利益的界定、审查程序不恰当 根据《土地管理法》及其《实施条例》的规定，土地征收程序大致可分为四个阶段，即 建设单位申请、拟定补偿方案、政府核准方案、拨付发证。该程序从表面看与其他国家的土 地征收程序基本类似，但在具体制度设计上却存在着较大差距，尤其是有关土地征收程序的 作者简介：龙著华（1966-），男，湖南省茶陵县人，法学硕士，广东外语外贸大学法学院副院长、教授, 硕 士生导师，广东省民商法学研究会常务理事，广东省经济法学研究会副会长；广州市人大常委会立法咨 立法却颇为简单、粗糙，甚至存在一些明显的漏洞。具体表现在：（1）土地征收目的合法性 询专家；广东金轮律师事务所律师，广州市律协民事法律专业委员会委员；广州仲裁委员会仲裁员。 审查没有纳入土地征收程序。（2 ）土地征收程序透明度和公示性不够，被征收者缺乏表达自 己意见的机会。 1.4 公共利益的征地补偿标准不合理 依照《土地管理法》的规定，征地的补偿标准主要有两个：一是“按照被征收土地的原 用途给予补偿”，二是按“产值”即土地被征收前三年农业生产收入的3-6 倍，最高不超过 30 倍进行补偿。该补偿标准确定的原则本身即存在缺陷：前者没有考虑土地的潜在价值， 后者没有考虑因种植物不同、亩产值差异而造成的征地补偿费的差异；两者均存在补偿方式 单一、安置责任不明确等问题，导致失地农民对征地行为的不满，引发了大量社会矛盾。 相对《土地管理法》的规定来说，《物权法》第42 条的规定虽有了明显进步，譬如要求对被 征地农民的社会保障费用加以足额安排等，但补偿方式单一、安置责任不明确等问题依然存 在。 2 比较法视野中的公共利