纵谈征地拆迁移民政策-WorldBankGroup.PDFVIP

纵谈征地拆迁移民政策 刘哲夫 （世界银行 高级社会发展专家） 《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共 和国劳动保护法》、《中华人民共和国工会法》、《大中型水利水电工程建设征地 补偿和移民安置条例》、《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规没有明确界定农民 集体、农民个人对集体土地应享受的权利和个人对自己私有财产的权利，引起了一 系列的社会问题。应该理性地看待移民和政府、移民和开发商的冲突是来自权利不 对等所造成的利益争议，应该制定相应的移民政策和建立起相应的谈判机制，充分 尊重移民的合法权利，让移民能够平等地与地方政府和开发商对话，避免在经济建 设、商业开发与社会发展过程中的利益失衡。政府应该及时修正相应的法律法规， 适时整合社会关系，解决社会矛盾。每一个重大政策的出台，预示着社会财富的重 新分配，但不应该忽视弱势群体或者是相对弱势群体的权利。 在我国社会主义计划经济逐步向市场经济过渡的过程中和改革开放 20 多年 时间内，在农村征地过程中，失地农民已经达到了4000 多万人，预计到 2010 年失 地农民还会增加 1200 万人。在达到粮食安全线即 15 亿亩土地的同时，我国失地农 民将达到3 亿人。无论是发生在农村的征地还是发生在城市的拆迁，私权和公权的 矛盾冲突在征地和拆迁中凸现出来，而且矛盾越来越突出，移民始终在这场博弈中 处于绝对的弱势，接受似乎是他们的唯一选择。无地、无就业岗位、无社会保障的 “三无”失地农民和城市低收入拆迁移民的生产生活恢复是我国经济持续、稳定发 展的软肋，将直接影响和谐社会架构的创建。 1 公共利益的范畴急需界定 依照《宪法》和《土地管理法》，国家为公共利益的需要，可以依法对集体 所有的土地实行征用，将集体土地征为国有。由于《宪法》和《土地管理法》对 “公共利益”的概念和国家在何种情况下行使征地权缺乏明确的界定，同时，《土 地管理法》第二条规定“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让 土地”，导致各级政府动用国家征地权来满足各类建设用地的需要。动用国家征地 权征地的目的已不局限于为“公共利益”服务，而扩大为单位，企业和个人利益服 务，任何单位，企业和个人都可以申请国家动用征地权来满足其用地的需要。单 位、企业甚至个人都能够在“公共利益”范畴的保护下，强行得到所需的土地， “公共利益”已经失去了其本身的内涵。 2 用地项目投资主体多元化，凸现征地利益 在我国计划经济时期，建设项目都是国家投资，交通、水利、能源等基础设 施建设，城镇建设以及工商企业都是为了公共利益的需要。目前，我国计划经济逐 步向市场经济过渡，经济成分出现了多样性，投资主体多元化，有些项目甚至出现 了项目前期为国家投资，项目后期却变成了上市企业或企业化营运。许多事实证 1 明，在争取投资项目为“公共利益”的项目背后，可以利用“公共利益”压低征地 补偿和动用国家征地权获取所需土地已经是不争的事实。在补偿“公共利益”和 “非公共利益”项目用地一致的情况下，争取动用国家征地权而获取所需的土地将 是用地单位、企业和个人所追求的下一个目标。 3 征地补偿普遍较低，征地移民反映强烈 在实际工作中，由于年产值不确定，补偿倍数存在较大幅度，政府或单位征 地往往在法定范围内压低征地补偿费用。此外，《土地管理法》对被征用土地的地 上附着物，如；地上建筑物或构筑物补偿标准未做明确的规定，又使得征地补偿费 用大打折扣。有些建设项目，尤其是国家和地方重点基础设施建设项目，为节省投 资，采取“省部协议”、“政府定价”等办法确定征地补偿标准。征地移民反映 “压低征地补偿费，就好比政府请客，农民买单”。 4 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的修正一波三折 众所周知，水利水电工程征地移民安置的难度，尤其是水库移民安置的难度 远远大于其它工程引起的征地移民，《移民条例》的修正应该正确面对《土地管理 法》所赋予《移民条例》修正的机遇，正确处理行业发展与征地移民生存发展的关 系，在创建和谐社会的要求下，为征地移民的发展留有空间。 5 集体所有制土地的定义缺失