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中国城市市辖区设置与发展评价研究 　　内容提要：新中国建立以来，中国市辖区的发展经历了改革开放之前的波动增长时期、1979-2003年的设置数量快速增长时期、2004-2012年的缓慢增长时期和2013年以来的恢复增长时期四个阶段。市辖区的分布和要素集聚水平存在显著的空间差异，总体表现为东部高西部低，都市圈市辖区的集聚程度亦明显高于非都市圈地区。缺乏统一标准，设置数量不合理，城市型政区特征不明显，设置过程中市县矛盾大，这是当前市辖区设置中存在的主要问题。未来中国市辖区的设置和发展需要着力解决好立法、调童和增质三大任务。 　　关键词：市辖区；城市型政区；空间差异；集聚程度 　　中图分类号：F290文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）01-0001-07 　　D01：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.001 　　市辖区是中国地级及以上城市下辖的城市型政区，主要为城区，也有少量的郊区、工矿区等。不同级别城市的市辖区，其行政级别也不相同。作为城镇化建设的重要载体，市辖区的发展状况是城镇化质量的重要体现，市辖区的设置状况直接影响城镇化质量的高低。因此，深入分析市辖区设置和发展情况，认真梳理所面临的问题及症结所在，对于优化市辖区设置，构建科学的城市型政区体系，确保新型城镇化战略顺利实施，均具有重要的意义。 　　一、中国城市市辖区设置和发展历程 　　中国城市设区肇始于民国初年，自此直到新中国建立，城市设区主要是想通过分块管理，提高城市管理效率。因此，当时市辖区并不是一级政府，而只是市政府的派出机构。新中国建立前后，部分大城市通过召开区人民代表大会，组建了区人民政府，从而开始了市辖区作为一级政府的历史。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》规定“直辖市和较大的市分为区”，市辖区“设立人民代表大会和人民委员会”，从而使市辖区的行政建制得到宪法层面的保障。1979年通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，又赋予市辖区以县级政权的行政地位。从此，市辖区成为具有明确行政地位和完整行政建制的一级政府。 　　市辖区是城市发展的产物，随着城市的发展通常需要进行相应调整。新中国建立以来，中国城市市辖区的发展历程可以大致分为三个阶段： 　　一是波动增长时期（改革开放之前）。1955年国务院《关于设置市、镇建制的决定》（国秘习字[1955]第180号）规定：“人口在二十万以上的市，如确有分设区的必要，可以设市辖区”；“需要设市辖区的，也不应多设。”民国初年《江苏暂行市乡制》中以市人口超过10万为分区标准，新中国建立后市辖区的标准实际上更为严格。事实上，改革开放之前，中国城市市辖区的设置一直保持从严、从紧的基调，这也是当时控制大城市规模的城镇化政策的重要体现。通过执行严格的城镇化政策，从新中国建立之初到1978年，中国地级市数量仅增加44个，而市辖区数量增长更慢，仅增加40个；平均每增加一个地级市，仅增加0.9个市辖区。在1949-1978年，年均仅增加1.4个市辖区。 　　二是快速增长时期（l979-2003年）。改革开放以来，随着中国城镇化战略的逐步转型，尤其是市管县体制的全面推行，地改市成为行政区划调整的重要形式。通过撤地设市与地市合并，中国地级市数量由改革开放之初的98个增加到2003年的282个，年均增加7.4个，同期全国市辖区数量增加437个，年均增加17.5个，平均每增加一个地级市就增加2.4个市辖区。这一方面说明地级市数量的增加直接促进了市辖区数量的增加；另一方面也意味着这一时期中国开始放松对市辖区设置的控制力度。除了地改市的作用之外，1997年之后国家“冻结县改市的审批”也间接促进了市辖区数量的增加。随着县改市的终止，中国的快速城镇化主要依靠现有城市的规模扩张。在这种情况下，一些大城市纷纷通过撤县（县级市）改区来扩展其规模，由此出现了县级市数量减少与市辖区数量增多相伴随的现象（见图1）。 　　三是缓慢增长时期（2004-2012年）。2003年以来，中国市辖区数量增长缓慢，由845个增加到2012年的860个，年均增加1.7个。其中，从2006年到2010年，全国市辖区数量甚至一度减少，由856个减少到853个。这期间，市辖区数量增长缓慢主要有两方面原因：一是由于土地城镇化速度快于人口城镇化，国家收紧了县改市辖区的审批；另一是在城市发展过程中，部分城市为做大市辖区而推行了市辖区合并。市辖区数量的增长与地级市数量增长紧密相关，其主要原因是只有地级市才有资格设立市辖区这一法律规定。改革开放以来，地级市规模的不断扩张在增加市辖区数量的同时，也导致了县级市数量的衰减。通过相关分析可以发现，1978-2012年中国市辖区数量与地级市数量的相关系数为0.994，