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试论预防与治理腐败重在制度建设 　　【摘 要】《关于加强党的执政能力建设的决定》指出:要“加强廉政法制建设,真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制,保证领导干部廉洁从政。”因为,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。 　　【关键词】预防;治理腐败;制度建设 　　 　　一、坚持理性化,明确反腐败制度建设的应有理念 　　 　　制度是人定的,制定制度的人必须具有科学的对待制度的理念。 　　1、权力无休止界限、政治创租与无赖预设 　　权力无休止界限,即指出权力在本质上“总有一种越出自己的范围而发展的本能倾向”,“一切有权力的人容易滥用权力,这是万古不变的一条经验”。因此,要为具有公共权力的部门和个人设定权力行使的边界,这是政治制度功能的集中体现。“政治创租预设”,即指国家代理人(包括执政党组织)同样具有经济人角色意识,其用政治权力与财富交换的寻租行为,是正常却不合理、且危害性极大的选择。受一套共同的行为规范要求,在政治领域,即使是政府(执政党组织),也必须接受制度的约束。“无赖预设”,即在制度安排中,必须将人人设定为无赖,以保持制度设置的公正。制度不能因人而异,制度面前人人平等。 　　2、以权力制约权力 　　首先,从民主政治的本质来看,一切权力都是人民赋予的。因此,一切公共权力应在国家权利主体――人民的监督之下行使,一切掌权者(或组织)都要按照人民的意志,即遵循宪法的规定执政,对人民负责。在党内,要体现党员的主体地位,让党员有权平等地决定和处理党内事务;在国家层面上,要坚持宪政民主,以法律制度的形式,限制公权的滥用。其次,在权力系统中,任何一种权力都要受到另一种权力的约束,权力必须成为彼此相互制衡的系统。不能形成一种集规定、裁判、执行于一身的权力。 　　3、公开与透明 　　任何国家层面制度的设置与安排,为发挥其功能效力,必须为全社会知晓,其制度建设必须公开进行,具有透明度。反腐制度建设更应如此。其一,在党内,要向党员群众及时公开重要信息,注重其知情权,以便接受其监督;其二,作为掌权者,各级领导干部要公正行使人民赋予的权力,个人财产应公开和透明化,以作为个人信誉的最重要的抵押;其三,坚持公开和透明,要求反腐过程――腐败内幕信息的揭露、丑恶现象的析评、腐败案件的处理、反腐成果的报道等都要公开与透明。 　　4、继承与发展 　　制度建设的过程是个不断创新的过程:一方面,要通过鉴别,发掘和保留传统有益的政治资源,保存建国以来在反腐斗争中积累与建立起来的有效经验与制度;另一方面,鉴于建国以后高度集权的政治治理模式,这种可资利用的民主制度资源的匮乏,因而,要特别强调解放思想,以开放的姿态向发达国家学习。 　　 　　二、坚持系统性,编织严密的反腐制度之网 　　 　　反腐制度建设是个庞大的系统工程。以执政党为视角,可分为党内党外两大部分,两个系统又各自再分为若干个子系统;从组织间分工的视角,可分为党的纪检监督、人大权力监督、行政监督、司法监督、社会舆论监督等制度系统;从表现形式上,可分为国家法律法规、党内纪律规章、行业规则、单位内部规程等系统;从制度性质上看,可分为自律性制度和他律性制度;从制度运作的过程性上看,可分为预防、监督、治理、教育等系统。 　　从我国目前的反腐实际情况来看,反腐制度网的建设,其一,在全部制度反腐安排中,执政党内的反腐制度建设(包括组织制度、规则制度、教育监督惩处制度,以及单位党组织内部的制度),存在明显的不足之处。其二,反腐制度网络的整体功能缺乏。当前,虽然党内反腐制度受到社会普遍关注,但其“内部人监督”的效应相对显性化,表现出信息不通、监督软弱和处理乏力的弊端。与此同时,外部制度一舆论监督制度、群众监督制度等的建设又相对滞后,没有形成党内党外反腐制度的互补、互动。因此,在进一步完善党内监督制度的同时,加快发展国家、社会层面等外部反腐制度建设,乃是当前编织反腐制度之网的必然选择。 　　新的反腐制度设置,按我国政治结构与执政方式,应该是一个上下纵横严密的制度网络。这一网络包括二条主经线:党内自上而下的监督和国家政权层面的自上而下的监督。从中还可生引出其他数条线索:纪检线、组织线、意识形态线、司法线、行政线等;一条主纬线:社会公众(媒体)监督。再生发出中介组织线、行业线、单位内部线、公民个人线等。这些线索,互相交织,有机连结,构成一张缜密的网体。 　　 　　三、坚持创新性,探索反腐制度运作的新机制 　　 　　1、反腐组织制度要创新 　　其一,积极探索试验党内民主的核心制度:党代会常任制和全委会制。其二,党的纪检机关与行政监察机关分开,纪检机关实现垂直性领导,对上级纪委和对党的全委会负责,人、财单列,归属中央直辖。监察机关、审计机关同时实行垂直领导