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中国巴西参和式预算实践比较和启示 　　内容摘要：为改革和完善现有的预算体制，中国借鉴巴西模式，引入了参与式预算实践。作为一种创新性公共管理试验，它不仅为我国带来了民主化理念，也带来了更进一步实现民主的可能途径。公民参与是参与式预算的核心，让更广泛的公民群体参与到预算制定及改革中才能真正推进国家预算领域的民主进程。本文在研究和比较参与式预算在中国和巴西的实践的基础上，分析了其主要特点并总结巴西模式对中国的启示，为参与式预算在中国的实践提供参考，从而进一步促进中国的民主法治进程。 　　关键词：参与式预算 巴西模式 民主实践 公民参与 　　参与式预算概述 　　参与式预算是一种新型的公共预算模式。按照联合国的定义，“参与式预算是人们对于全部或部分公共资源配置的决策制定或参与决策制定的机制”（陈丽云，2009）。但由于参与式预算实施的地区、范围、程度、方式和结果都存在较大差异，目前对参与式预算并没有一个比较明确和普遍适用的概念。在参考有关定义、总结各国实践的基础上，本文认为，参与式预算是在地方政府的财政预算资金安排中，提供公众参与平台，以民主的方式对选定项目进行决策和资源分配，并在后期实施监督和间接管理的过程。 　　20世纪70年代，随着公民意识的逐渐觉醒以及西方民主国家内部经历代议民主的种种危机，公民越来越希望参与到国家的政策制定中来。威尔达夫斯基和艾伦·鲁宾认为，预算过程中做出的资源配置实际上反映了政治权力的分配，公民则是主要的预算行动者。塞姆森和罗宾斯研究认为公民参与预算出现的主要原因是由于公民对政府信任度及公民的政治参与度降低，导致民主制度的存在与发展受到威胁。20世纪80年代末，巴西率先进行了参与式预算实践。20世纪90年代后期，欧洲、非洲、北美、亚洲的一些民主国家和地区也进行了一些温和的参与式预算改革，但效果均不如巴西有效（赵丽江等，2008）。因此，巴西的参与式模式成为最早而且最成功的公民参与模式之一。 　　传统的预算模式是“自上而下”，即由决策者制定决策，再下达到公民社会，由行政者监督政策的执行。而参与式预算模式则具有“自下而上”的特征。参与式预算的实质是公民参与，其打破了传统公共预算领域所谓的专家模式。研究表明（马蔡琛等，2009），高质量的预算决策不仅包括专业化标准，还包括决策是否符合公民的意愿、符合大多数利益选择，以及预算规模和政策有效性等要素。参与式预算将民意贯彻到政府预算的决策过程中，使政府预算决策符合公共需求的偏好，从而保证政府预算的有效性。这可以部分证明实行参与式预算的必要性，从其可操作层面上来讲，只要对公民参与的深度和广度进行控制和恰当设定，保证收益大于成本，这一机制就充分可行。此外，参与式模式有利于增强公民对政府的信任度，能够推动民主和实现善治，也对消除腐败和官本位制度有所帮助。 　　本文试图通过中国、巴西两国参与式预算实践的比较，分析其主要特点并总结巴西模式对中国的启示，为中国参与式预算实践提供切实可行的经验，促进民主法治进程。 　　中国的参与式预算 　　随着2005年中国浙江温岭“民主恳谈”的出现，国内开始对参与式预算进行关注及专门研究。“民主恳谈”引入了巴西参与式预算实践的相关内容，力图改变国内公共预算研究领域的垄断局面；同时，夯实基层代议制平台，使预算资源分配更加透明化、公开化。2006年开始，参与式预算实践向江苏无锡、黑龙江哈尔滨等地区推广开来。与国外参与式预算实践相比，中国的参与式预算仍处于起步阶段（陈丽云，2009）。 　　（一）浙江温岭新河镇实践 　　2005年，浙江温岭的参与式预算将民主恳谈的公众参与形式引入了基层政府预算过程中，在几个乡镇模式中，典型模式是新河镇模式。当地政府将整个预算交由民众代表发表其意见。浙江温岭新河模式可分为四个阶段：会前初审、大会审议、报告修改和会后监督。而民主恳谈机制则主要贯穿于前两个阶段中，即预算报告初审民主恳谈和人大预算民主恳谈（张学明，2010）。 　　1.会前初审。由人大财经小组召集民意代表（对该政府预算感兴趣的各方人士）参与预算初审民主恳谈会，提供预算方案及细化说明，对其进行审议，代表和民众自由的发表意见并进行讨论，最后汇总各方意见形成预算初审报告。这一阶段，镇政府不介入其中。 　　2.大会审议。由人大主席团组织人大代表民主恳谈，并做预算草案报告及说明；人大代表自由发言，对预算草案提出疑问、意见和建议，政府针对代表所提问题，进行相关解释。最后根据代表团所提出的意见，镇人大主席团与政府召开联席会议，由政府修改预算草案。此阶段，人代会的权威得到了充分体现。 　　3.报告修改。人代会及各代表团对预算草案进行分组审议，并联名依法提出预算修正案。经人大主席团审查，符合条件的提交人大会议表决，若超过出席会议二分之一人数的代表赞同，则通过；反之，则不通过，并