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加强地方政府债务管理 化解财政与金融风险 　　摘要:本文通过分析地方政府债务形成的主要原因与主要特征,指出地方政府过度举债的巨大风险。由此,提出加强政府债务管理,积极防范和化解财政、金融风险的对策建议。第一,合理确定地方政府的财权和事权;第二,扩大地方政府财政收入规模;第三,建立高效的政府债务管理模式;第四,完善政府绩效评价和监督体系;第五,建立地方政府债务风险预警机制。 　　关键词:政府债务;财政;金融;风险 　　中图分类号:F832.7 文献标识码:A文章编号:1672-3309(2009)11-0052-02 　　 　　 2009年以来,全国上下为贯彻落实中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的一揽子计划,以及“保增长、保发展、保民生”的重大方针政策,进行了大规模的政府投入,目前,我国国民经济平稳回升,成效开始显现。但是,我们要清醒地看到,国民经济回升基础尚不巩固,还存在不确定因素。特别是应对国际金融危机过程中出现了一些新问题,其中最引人注目的是信贷大幅度增加。在这一轮发展中,地方政府主要依靠银行资金投入项目建设,一些地方政府的负债水平远远大于财政实力。 　　 　　 一、地方政府债务形成的主要原因 　　 　　 第一,经济增长需要政府提供相应的公共产品。近年来,伴随着社会经济的快速发展,需要政府提供相应的公共产品和公共服务。然而,目前部分地区财力还不是很宽裕,有限的财政资金不足以支撑经济社会快速发展所需要的公共基础设施和公共服务,迫使政府举债,从而提供高质量的公共服务。2009年,为了配合中央政府4万亿元的经济刺激计划,地方政府出台的配套投资计划总规模已高达18万亿元,近乎4倍于中国的全年财政收入。地方政府利用大规模投资保持地区的经济增长,进而稳定就业。 　　第二,财政体制因素造成地方政府举债。按照事权划分规则,区域性公共产品由地方相应级次的政府提供。但由于事权划分不清,上级政府向上集中资金的过程中,地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品,同时,还要在一定程度上支持地方经济发展。这就造成地方政府举债,以填补财政预算无偿投资和一般商业金融投资之间的空白。 　　第三,现行的金融市场环境和银行制度为政府债务规模不断扩大创造条件。银行短期信贷安全性的要求,使银行偏好于政府项目或者政府担保的项目贷款。不良贷款已经成为中国银行业(主要是中资银行)的最大问题。而控制银行新增不良贷款的主要手段是控制贷款对象。根据一般的银行贷款安全性原则,银行向政府或由政府提供担保项目(包括公司)贷款的安全性显然远远高于一般的企业。在政府急需发展建设资金的情况下,通过银行信贷融资较为容易,致使政府债务规模不断扩大。 　　 　　二、当前地方政府债务的主要特征 　　 　　第一,地方政府举债多头进行。目前,地方政府举债一些为政府直接运作,一些通过财政、发改委等部门运作,还有一些是通过政府所属的投融资公司进行运作。尽管现行的《预算法》等相关法律中,严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债,但事实上各级地方政府为满足地方财力需要,运用变通手段,以开征各种基金、增加收费项目、提高收费标准、转移土地出让金、高成本融资等方式举债。由于缺乏法律依据,这些做法对于今后建立有效的偿还机制和决策责任机制都埋下了隐患,极易产生新的债务风险,进而引发大规模政府债务危机。 　　第二,地方政府融资平台过度负债。近年来,地方政府普遍成立城建、交通、土地、公益事业等各类融资平台,以政府资产作为抵押,财政收入作为还款来源,向银行贷款获取建设资金。欠发达地区还出现了由地级市使用各种资产作为担保,获得贷款指标,然后将短期贷款置换成中长期贷款的做法。 　　第三,分散式管理,偿债责任难以落实。由于政府多部门融资、分散管理、地方政府债务资金使用和偿还缺乏统一机制,因此,目前地方政府债务基本上处于融资的决策主体、偿还主体、投资失误责任主体不明确,债务规模与债务资金使用及偿债能力不清的状态。 　　 　　三、地方政府过度举债的风险分析 　　 　　第一,政府大量举债容易导致财政风险。目前,对财政风险主要是依靠债务风险临界值进行衡量,包括债务负担率、债务依存度、偿债率等。由于中央财政风险和地方财政风险存在较大差别,因此,衡量地方财政风险的量化指标不能简单套用,而应考虑本级财政收入能力、标准、支出需求、经济发展需要等因素。自我国《预算法》实施以来,规定地方财政不能出现赤字,因而理论上讲地方财政没有赤字预算,却存在收支缺口、欠拨支出和应负债务等。这些事实上的“赤字”累计到一定程度,便可判定通常意义上的财政风险已经产生。 　　第二,地方政府过度举债可能转化为金融风险。在现有的财政金融体制下,地方财政是政府融资项目