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中国城市化和公共政策互动关系研究 　　摘　要:公共政策作为政府推动城市化进程的重要方式,对城市化快速、健康发展发挥着重要的作用。但从中国城市化的历史和现实情况来看,诸多公共政策的形成和发展却是造成我国城市化滞后的根源。对城市化经济运行的本质进行理性的审视和分析,我国的城市化进程中对公共政策有着高度的依赖性。因此,要弥合我国城市化进程中政策需求与政策供给之间的差距,要根据城市化经济运行的实际,进行政策的调整和创新。 　　关键词:城市化;公共政策;政策创新 　　 　　中图分类号:c93 　　文献标识码:A 　　文章编号:1007-905x(2010)04-0108-04 　　 　　城市是一个国家或地区的政治、经济和文化中心,城市化是人类文明发展的必然趋势。加快推动城市化进程已成为当前我国城市发展的主要任务之一。历史地考察我国城市化的发展过程,无论是在改革开放以前的计划经济体制下,还是在改革开放以后的市场经济体制下,政府在城市化进程中都发挥着关键的、不可替代的作用。公共政策作为政府管理城市发展的重要手段和方式,在很大程度上反映了政府对城市化的认知程度以及对待城市化发展的态度和倾向,从而对我国城市化进程的影响不容忽视。 　　 　　一、我国城市化进程中的政策因素分析 　　 　　纵观世界各国城市化的发展,市场力量和行政力量始终是推动城市化进程的主要动力。但在这两种力量综合作用的情境中,各国的城市化进程却表现出不同的发展路径和发展水平。相对西方国家的城市化而言,我国的城市化水平依然较低。究其原因,就在于我国城市化进程中“政府推动”的力量大于“市场推动”的力量。西方国家的城市化是在市场力量主导下的一种自然演进的过程,因而政府在城市化中处于辅助地位。但在我国的城市化进程中,政府往往起着决定性的作用。 　　改革开放以前,在计划经济体制的背景下,由于市场机制发育的欠缺,中国走了一条主观控制城市化进程的道路。与经典的由市场主导的城市化模式不同,我国这一时期城市化发展的战略模式是一种“政府推动型”的城市化,政府往往通过自上而下的强制型的政策安排影响城市化的发展。这主要体现在以下几个方面:第一,在政策供给上,政府是制定并执行城市化政策的唯一主体。在高度集中的经济体制下,政府尤其是中央政府在政治力量对比与资源配置上处于优势地位。城市化发展所需的一切资产,几乎由政府一手包揽。政府成为决定城市化方向、速度、形式、战略安排的主导力量。第二,在政策取向上,“重工业优先发展”的经济战略主宰了城市化的命运。新中国成立以后,我国基本上效仿了苏联的社会模式,在经济体制上采用了计划经济体制,并确定了赶超型发展战略,走重工业优先发展的道路。这一时期重工业优先发展成为压倒一切的目标。在重工业优先发展的战略背景下,“‘非生产性劳动’多余论”、“城市居民‘吃闲饭’社会负担论”以及“‘追求物质享受’都市生活堕落论”等,这些在意识形态上对城市的消极认识,使得城市只被作为政治中心和工业基地来看待和发展。城市化“没有成为国家整体发展战略的一个重要组成部分,所以城市化本身的进程并不能成为决策目标,而只能是决策的副产品”,没有形成比较系统的城市化政策。第三,在政策内容和效果上,限制城市化发展成为主旋律。由于重工业资本密集型的发展特征与我国当时资本稀缺的实现状况之间形成了尖锐的矛盾,为了促进工业的发展,我国政府采取了农业支付工业和国民经济迅速发展费用的方式,通过工农业商品的价格“剪刀差”把农业剩余转移到工业中,以加速国民经济的积累。与当时所采取的高积累的发展途径相适应,政府采取了严格管理的户籍制度和城镇商品粮制度、劳动用工制度、社会福利制度和教育制度等。不可否认,这些政策在新中国成立初期一定程度上有助于社会经济的恢复和发展,进而促进了城市化的发展。但随着经济的进一步发展,其不合理性逐渐增强,不仅强化了城乡之间的地域差别,而且产业结构的不协调、人口流动的限制也导致城市自身经济发展失衡。 　　改革开放以来,随着市场经济体制的确立,我国经济得到了高度发展,城市化也同步进入了一个快速的发展时期。积极推进城市化进程被纳入中央以及地方政府的政策议程当中。从国家层面来看,中央政府通过相应的政策调整和创新,使以往阻碍我国城市化进程的一些政策因素逐渐得以放松和取消,如粮食供给政策完全取消,住房政策也由福利性分房向商品房转变,户籍管理政策也逐渐放松,我国封闭的城乡关系逐渐走向开放;与此同时,积极发展小城镇作为推进城市化进程的主要方针的确立,使农村剩余劳动力实现非农转移真正成为可能。从地方层面来看,近年地方政府正兴起推进城市化的高潮。20世纪80年代以来,中央政府的部分经济决策权逐步下放,增强了地方政府对资源的配置权力,从而提高了地方政府发展当地经济的积极性。各级地方政府在现实生产力的推