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制度能力和地方治理一个研究综述 　　摘要：在推进“国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标指导下，地方政府应注重塑造作为“治理网络管理者”的能力即制度能力，以整合地方资源、提升地方品质。回溯制度能力的理论沿革可以发现影响制度能力存量的诸多因素，尤其是制度能力的静态评估模型和动态发展模型，对于如何增强地方政府制度能力具有启示性意义，有助于弥补地方治理理论研究和实践中的缺憾，进而丰富提升地方品质的策略集。 　　关键词：治理网络；制度能力；地方品质；地方治理 　　中图分类号：D67文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0093-04 　　自上世纪90年代开始，国内学者开始大量研究“治理与善治”。党的十八届三中全会首次提出了全面深化改革的总目标是推进“国家治理体系和治理能力现代化”，这标志着中央政策层对政府治理模式的认识实现了从治理方式到治理能力的转变，即从聚焦于构建基于项目的政府间合作关系和公私合作伙伴关系，转变为关注治理网络的生命周期与合作绩效。对于地方治理而言，地方政府长期作为地区竞争力的驱动要素，其作为网络管理者的能力，即制度能力（Institutional Capacity）理应受到特殊强调。制度能力是指政府作为“网络管理者”，在面对复杂的地方议题时可以通过整合地方资源、制定维系规则、有效制度创新，并培养特定的地方能力及文化，为不同的利益群体提供相互信任、互相交流及充分合作的平台，通过协商达成共识将合作关系制度化，以提升地方品质的能力。[1][2][3]相对于地方政府传统的行政能力、政治能力、技术能力等，制度能力的特点是面向合作网络，其目标指向是通过协调地方资源和社会资本使过去短期、松散的、盈利驱动的合作转变为长期稳定共赢的合作关系。 　　一、地方品质、地方资源与制度能力 　　我们首先对“地方品质”进行多维度观照。区别于狭义的政府治理绩效，即以提供公共产品和服务为主要内容，[4]以追求经济增长、人民生活水平提高为目标，以守护公共价值为导向，[5]地方品质用于表征地方治理制度的创新、社会环境的塑造，培育关系紧密、沟通充分、信息透明的地方政治文化等内容。[6]Amin和Thirft认为较高的地方品质应包含但不限于以下特点：存在大量活跃的非政府组织，政府与各个社会团体保持高度互动，信息充分交流；各个利益群体对地方发展有着强烈使命感和责任感；不同利益群体的观点及利益诉求可有效表达等。[1] 　　造成地方品质地区间差异的因素有很多。首先地方资源扮演了比较基础性的角色。一般而言，如果一个地区具有较好的人口、资源、环境、技术、基础设施等资源禀赋，则能够为地方发展奠定良好基础。但如前文所述，地方品质的内涵并不仅限于经济水平，而且很多研究表明，经济的可持续发展恰恰是善治的结果而不是相反。[7]即便资源禀赋较好的地区，如很多亚、非、拉美洲的发展中国家，其发展也依然落后。就国内来看，西部大开发、振兴东北老工业基地等国家战略在执行中遇到的最大障碍，非关地方禀赋而恰恰是地方治理能力不足，无法对人才和资金形成持续的吸引力。[8] 　　地方治理的大量研究发现，相对于上文所述的资源禀赋硬指标，许多无形的地方资源，如信任、共识、凝聚力等，对于地方品质提升的影响更为显著。[9]帕特南用“社会资本存量”来对此加以描述，“社会资本是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率”。[10]以布迪厄、科尔曼为代表的学者们普遍认同社会资本是一种特有的资源，其中包含的关系、规范等对于个体目标及集体行动的实现具有重要的作用。在地方治理语境中，社会资本是在公民参与问题的解决过程中形成的，即对地方性问题的解决方案逐步创造了公民共同知识的基础，然后公民又用这种知识基础去解决未来共同的问题。[11]与人力、资源、环境相对比，社会资本并不是与生俱来的，其形成和发挥作用也需要有目的的培育。 　　社会资本只有在特定关系中才能转化成共同合作的能力，即社会资本作为一种软资源，发挥对地方品质的正面作用需要一定的前提条件。[12]作为地方治理中最重要的主体，地方政府在提高地方品质方面应当发挥主导作用。首先，地方政府具备权威性、较强的凝聚力，可有效调动、支配地方资源管理地方事务；[11]其次，地方政府在全面把握本地民众及其他社会团体的需求及偏好方面具有信息优势。[13]尤其在我国分权化、市场化的体制转轨之后，地区间竞争的加剧，强化了地方政府在地方发展上的责任。那么如何凝聚地方上的多元参与者，把分散的、以不同原则与方式运作的地方资源加以整合，成功地提升地方品质，这成为地方政府所面临的最为严峻的考验之一。[9]而管理网络的能力，即制度能力作为地方政府的核心能力，恰恰成为衔接地方资源与地方品质的关键中介变量。地方政府