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中国非营利组织和政府关系研究 　　摘要20世纪70年代以来发生了“全球社团革命”，西方发达国家的非营利组织得到空前的发展，在社会公共事务中发挥了重要作用。本文通过分析中国非营利组织与政府的关系以及存在的问题，提出了相关的建议，即在现代市场经济条件下，构建良好的政府-非营利组织之间的互动关系。 　　关键词中国非营利组织 政府 互动关系 　　文章编号1008-5807（2011）02-040-02 　　 　　一、中国非营利组织与政府关系的结构功能分析 　　根据结构功能论的观点：任何一种文化现象，不论是抽象的社会现象还是具体的物质现象都满足人类实际生活需要的作用，即具有一定的功能。非营利组织自然也存在着它自己的价值和作用，其作用具体体现在以下几个方面: 　　（一）扩展政府体制之外的社会利益空间，推进“社会福利社会化”的发展 　　在计划经济时代，中国政府是“全能”的政府，政府统包统管，尽可能为社会成员提供一切服务，尽可能满足绝大多数社会成员的需要。但是，随着社会格局由“大政府，小社会”向“小政府，大社会”转变，随着社会成员由“单位人”向“社会人”转变，必然要求作为社会管理部门的政府机构从根本上转变其角色，调试其功能，适应社会转型的需要。非营利组织可以通过开展各种各样脱离行政体制的工作，承担起微观的社会服务和管理职能，降低社会管理的成本，从而填补政府提供社会服务的空白，减轻社会对政府的压力，真正落实“社会福利社会化”。?P 　　（二）解决市场体制失灵状况下产生的社会问题，促进社会的整合和稳定 　　中国社会经济体制由计划经济向市场经济转变，至目前为止，还没有完全发育成熟，但有的地区又超前发展，从而导致整个经济体制在转型过程中形成了以市场经济为主体，还夹杂着再分配经济和互惠经济的复杂经济体系。非营利组织通过开展“自下而上”的社会福利服务，可以保障转型时期社会成员的最低生活需求，满足转型时期社会成员价值观多元化发展的要求，补充和完善社会保障制度，最终达到维护社会稳定、促进社会发展的目的。 　　（三）服务基层，代表民众尤其是弱势群体的声音 　　非营利组织的最大优势在于能够深入社会基层、贴近贫穷民众。它们能够接近社会当中易受损害的群体，帮助这些社会成员参与同他们切身利益有关的决策和资源分配。很多非营利组织的立足点在农村和城镇社区，它们的关注点在“天高皇帝远”的老少边穷地区。那些志愿者们凭着他们满腔的热情和崇高的追求关心着穷困的人们，保护着日益恶化的环境，同时也如实地反映民众和社区的需要，为他们争取应得的利益。 　　（四）有利于提高国家的国际竞争力 　　到上世纪80年代末期，世界各国在追求发展的过程中出现了很多严重的问题，在这些问题面前，计划与市场、政府与企业都显得束手无策，美国、欧洲以及包括联合国在内的国际组织都在寻找新的出路。新出路的焦点就在社会，即社会机制和社会组织。事实上，存在着三大资源配置机制，即由政府运作的国家机制、由营利性的企业运作的市场机制、由非营利组织运作的社会机制。目前，世界上大多数国家仍然只看重国家与市场、政府与企业，而忽视非营利的社会组织的作用，只有少数国家在发挥非营利的社会组织在资源配置中的作用方面取得了显著成绩。 　　二、中国非营利组织与政府关系的问题分析 　　（一）政府观念滞后，服务意识不强 　　中国政府在思想认识上还不能完全摆脱全能政府的思维定势，对非营利组织的内涵、特征及其在社会发展中的作用认识还比较模糊，不到位。甚至把非营利组织放在政府的对立面，担心它的发展会影响政府和国家的政治基础。目前，中国政府把监督管理已有的非营利组织、防止出现不稳定因素作为工作的重点，过分强调管制，规范、协调、培育非营利组织的发展较少，服务意识不足。 　　（二）政府和非营利组织界限不明确，行政关系错位，政社不分 　　政府和非营利组织行政关系错位，合作有余，分工不足，从属有余，自立不足。首先，政府对非营利组织领导而非指导。从理论上讲二者本应是指导与被指导的关系，但现实中，非营利组织的人事任免、目标方案的确立乃至工作的安排都是受政府有关部门的领导，政府的行政权力渗透到非营利组织的各个领域，集资源提供者、直接运行操作者、宏观管理者多个角色于一身。其次，非营利组织参与公共管理是执行而非决策。非营利组织本应是政府与社会的桥梁纽带，反映民意，影响政策，但实际上中国非营利组织仅限于提供公共服务，无法介入政府行政的咨询决策，以执行性参与为主。 　　（三）双重管理体制落后 　　中国非营利组织要接受登记管理机关和业务主管单位的双重管理和监督，这种双重管理体制本是为了明确责任，利于管理，但在实际操作中却存在一些缺陷。第一，双重领导，部门之间分工不够明确，能力和资源有限，造成管理组织缺位。第二，管理对象不全面。双重管理