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养老服务中非营利组织与地方政府互动分析 　　摘要:养老保障不是仅仅依靠资金与社会资源就能解决,还需要大量热心人员积极投入,提供低报酬的专业服务。因此,政府与非营利组织互动合作,就成为发展趋势。以“民办官助”型非营利组织典型代表――上海罗山市民会馆为研究对象,通过分析其养老运作模式,论证非营利组织参与公共服务的效用,并剖析会馆与地方政府互动的制约因素,提出相应的路径选择。 　　关键词:非营利组织;地方政府;养老服务 　　 　　老龄化呈现出规模大、增长快、高龄化的趋势,养老保障需求逐年递增。然而,多年来由于政府投入不足,养老保障账户长期处于“空户运转”状态。我国养老保障改革正逐渐向“国家――社会保障制”演变,其显著特点就是“社会化”导向,即:鼓励政府以外的合法社会组织与地方政府互动,共同承担养老保障供给责任。因此,在政府无力解决之时,这种改革导向就为非营利组织参与养老服务提供了实践依据。 　　一、相关文献回顾 　　在国外,非营利组织与地方政府互动,共同参与公共服务这一课题研究源于20世纪七十年代欧美福利国家社会保障制度改革的背景。这一改革强调国家应缩小干预范围,将部分公共服务移交非政府机构管理,政府只通过法规、政策等手段进行调控。在此基础之上,萨拉蒙提出“第三方管理”理论,认为政府只是资金与指导的提供者,而非具体公共服务的传递者,因此,在提供具体服务时,应由第三方机构实施。进而,埃斯平?安德森提出“合作主义模式”福利制度理论,描述当时德国、荷兰等国如何与社会各种势力协作,共同满足公民福利需求,此理论旨在探求一种更为有效的“合作主义”社会保障模式,真正使社会组织成为公众利益的代言人,并在制度安排与政策制定上为政府提供建议。此外,公共治理理论权威学者格里斯托克也强调“多元主体治理”,认为人类政治过程的重心应从统治走向治理,国家权力应向社会回归,政府应与第三部门主动合作。在我国,清华大学NGO研究所王名等学者经过多年研究,为非营利组织参与公共服务提供了充实的理论依据。宋若思等学者也从互动理论这一角度出发,对非营利组织的社会治理功能作了许多有益探讨。 ???　二、罗山会馆养老服务分析 　　罗山会馆由浦东社会发展局管辖,浦东新区社会发展基金会投资,基督教上海青年会管理,主要业务包括运用新的公共财政社会化管理机制、发挥非营利组织潜力、为社区民众提供公共福利服务。考察一个组织的业务运作及效益,需要对其进行静、动态分析,其中,静态方面包括人员、机构、制度等,动态方面包括资源输入、运作及输出。 　　(一)静态分析 　　会馆实行“定岗制”,每个岗位均规定人员配备、服务内容及职责范围。运行机制是:“政府主导”――社会发展局在投资创办、委托管理、改善运行等环节起着主导作用;“各方协作”――上海青年会负责日常管理,会馆与社发局、社会事业发展基金会、街道办事处、居民委员会等建立合作关系;“社团管理”――基督教上海青年会负责日常运营;“市民参与”――服务对象参与会馆建设、志愿服务,市民代表进入管理委员会。[5]在规章制度建设方面,已制定《罗山市民会馆馆规》、《罗山市民会馆对捐赠款物的管理条例》、《考核奖励制度》、居民投诉回应制度、民主管理制度、检查评估制度等一系列管理规范。 　　(二)动态分析 　　1.资源输入――养老服务资源的获取。主要来源于当地政府的支持与会馆资金的自身筹集。政府支持体现在:(1)组织合法性支持。1996年,社发局做出《关于同意承办罗山市民会馆的批复》;2000年,民政局、社团局准予会馆注册为民办非企业单位。(2)财政支持。成立伊始,政府通过社会发展基金会,投资90万元;1998-2000年,投资11万元;2003年,又以福利彩票基金形式承担装修费用。(3)道义支持。在新区政府支持下,获“文明单位”、“全国社区志愿者先进单位”称号。(4)政策支持。政府以“零租金”提供馆舍,街道办事处将一所闲置托儿所交予作养老院使用。另一方面,会馆资金自身筹集渠道又可分为寻求政府资助;相关项目服务收费以及海内外捐赠。 　　2.资源运作――养老服务项目运营。资金的保值与增值,以及如何实现成本补偿。社科院非营利评估小组为会馆制定了项目核算制,在新项目运营之前,根据性质与成本,划分为无偿、亏大于盈、盈亏平衡、微利四类,通过项目组合的结构性选择,达到财务平衡,引入市场模拟机制,创立从“服务方向→质量→价格→成本”的产业化运营模式。 　　3.资源输出――养老服务资源的使用。养老设施本身不能创造项目,一旦无项目运营,就自然不会对老人产生吸引力。为此,社科院社会政策评估小组从运营者角度出发,为会馆制定了“会馆设施空间使用率指标系统”。具体做法是:(1)设定标准,根据日常开放时间,计算最大可能使用的时间;(2)实际度量,根据使用记录,计算实际使