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农村两权抵押贷款实践探索经验借鉴和路径设计 　　摘 要：农村土地承包经营权、农民住房财产权（以下简称“两权”）是农村最重要的生产资料，也是农民最具有潜在价值的重要财产。如何在现有法律法规的框架下，稳妥推进农村“两权”的确权、流转、担保和抵押，对于有效盘活农村沉睡资源，激发农村产权交易和金融市场活力具有十分重要的意义。党的十八大以来，中央针对农村土地产权制度改革出台了一系列新的纲领性政策文件。十八届三中全会明确提出，“赋予农民对承包土地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“改革完善农村宅基地制度，慎重稳妥推进农民住房财产抵押、担保、转让”。这一政策表述既为各地开展农村产权制度改革试点和抵押融资改革指明了方向，为农村经济和金融发展释放了巨大的改革红利，同时也为银行扩大农村信贷市场提供了重要机遇，为我国实现城乡统筹发展描绘了美好的愿景。《决定》出台近两年，我们对甘肃酒泉农村“两权”抵押贷款探索实践进行了调查，并对国内其他省份开展此类业务的经验模 　　式进行了总结，有针对性地提出了欠发达地区农村“两权”抵押贷款业务的实现路径。 　　关键词：农村金融；“两权”抵押贷款 　　一、甘肃酒泉开展农村“两权”抵押贷款的实践探索 　　甘肃酒泉地处河西走廊西端，是我国西北地区重要的商品粮基地，辖区总面积16.8万平方公里，辖7个县（市、区）、65个乡（镇），437个行政村，2336个村民小组，有农户16.19万户，人口58.5万人。全市共有集体所有土地总面积约30.54万公顷，耕地面积390万亩，承包面积180万亩。自2012年以来，酒泉市开始在辖区肃州、金塔、敦煌等县（市、区）的部分乡镇探索开展农村“两权”的确权登记和抵押贷款试点工作。采取的主要措施有： 　　一是政策规定先行。2014年初，中共酒泉市委印发了《关于全面深化改革的意见》，提出要“加快农村集体产权制度改革，加快对农村集体土地所有权、农村土地的承包经营权以及土地上的农业设施登记确权。稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”；2015年，印发了《关于推进农村产权制度改革工作的指导意见》，进一步明确了推进农村“两权”抵押融资的方法步骤，即：加快确权颁证进度--健全农村产权交易服务体系--建立农村产权价格评估机制--制定农村产权融资实施办法--开展抵押贷款试点--建立贷款风险补偿机制，为农村“两权”抵押贷款的实施奠定了基础。 　　二是加快登记确权进度。在农村集体土地使用权方面，全市完成宅基地使用权确权登记165494宗，集体建设用地使用权确权登记发证5412宗，完成数据入库170906宗，地籍测量、权属调查、数据入库率均已达到100%，颁证工作正在稳步推进；在农村土地承包经营权方面，全市已经有17个乡镇的103个村开展了试点，有8个乡镇的26个村完成了数据登记入库工作，并筹备颁发相关产权证书。 　　三是探索开展抵押贷款。在同步推进农村土地承包经营权确权登记颁证的同时，辖区肃州区、金塔县等县区还积极探索建立农村土地承包经营权交易平台，为农户提供统一便捷的农村土地经营权流转信息发布、过户交易、担保抵押等服务；积极引导农户将承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体流转，发展适度规模经营；积极与金融机构协调对接，探索开展农村土地承包经营权、日光温室经营权抵押、担保贷款，解决农户发展资金短缺难题。 　　二、农村“两权”抵押贷款试点面临的困难和制约因素 　　作为西部欠发达地区，甘肃酒泉在推进农村“两权”抵押贷款方面开展了一些有益的尝试，也做了大量的工作，但受制于法律、政策法规、经费保障等因素，农村“两权”的确权颁证和抵押贷款试点工作仍然面临重重困难，信贷投放仍处于起步阶段，还没有真正落到实处。主要原因和制约因素有： 　　（一）地方政府缺少主动还权于民的积极性，使“两块”地的确权、颁证工作进度缓慢。一是权力观念没有转变，思想上缺少积极性。地方政府及其工作人员掌权用权的观念没有彻底转变，习惯于行政命令式的管理方式，对还权于民的改革畏首畏尾，等待观望，主动推进工作的积极性不足。表现为，对土地确权登记工作层层试点、反复讨论，实践速度很慢；将抵押登记权限集中在市、县级政府相关部门，大大影响了“三权”抵押登记效率；有些试点地区对遇到的矛盾和纠纷处理缺少担当意识，遇到困难就搁置，主动克服困难，解决问题的积极性不高。 　　二是经费保障不足，影响了基层工作的积极性。农村土地确权登记颁证经费主要有地方财政筹集，中央财政予以补贴。甘肃省酒泉市共有农户宅基地约3万公顷，宅基地需确权登记发证宗数为16.8万宗；耕地面积24万公顷，需发放土地承包经营权证18万份；确权登记颁证费用共需5556万元。从2013年开展土地确权登记试点工作以来，市县筹措工作经费3446万元，中