我国行政信访面临困境和域外经验比较研究.docVIP

我国行政信访面临困境和域外经验比较研究 　　摘 要 信访制度在我国历史上曾经发挥了重要作用，目前我国的信访制度已发展成为包括人大信访、行政信访、涉法信访以及企事业单位信访的庞大体系。行政信访是信访制度体系的重要组成部分。现阶段行政信访救济面临着现实的困境。行政信访救济制度突出问题在于主体方面，因此对于其主体的法律制度构建至关重要。与信访救济制度比较接近的是国外的行政监察专员制度，尽管由于各国（地区）情况的不同，但作为一种救济制度，域外行政监察专员制度在很多方面是值得我国行政信访救济制度借鉴的。 　　关键词 行政信访救济 权力配置 行政信访监察专员 　　中图分类号：D630 文献标识码：A 　　理论界对行政信访的涵义进行直接、完整界定的比较少。朱应平将《信访条例》第2条所规定的内容称为“行政信访”。豍任光礼从信访机关与信访人互动角度对行政信访的内涵进行了分析，认为“行政信访是指信访人针对被访人的行政行为，采取书信、电话、走访等形式，向受理人反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由受理人处理而由被访人响应的多方互动行为。”豎 　　行政信访是狭义上的信访，其具有信访的一般特征。从行政信访法律关系来看，受理和处理行政信访的国家机关主要是指行政机关，而不包括各级国家权力机关、司法检察机关以及各企事业单位，受理机关不同，受案范围也应与其他机关的信访有明确的界限。从实践来看，行政信访与其他机关受理上访、信访问题的界线并不明显，受案范围不够明确，行政信访人可以就哪些事项提起行政信访，哪些事情不能提起，以及向哪一个信访部门提起等问题并没有明确的可操作性的规定，使得大量不应属于行政机关处理的信访问题涌入行政信访部门，而行政信访机关往往越权处理，这也是我国当前行政信访制度所面临的困境。 　　一、行政信访救济现状的困境分析 　　行政信访救济制度作为一项具有中国特色的人权救济方式，长期以来在保障权利，维护稳定等方面发挥着积极作用，但现阶段行政信访救济面临着现实的困境。 　　（一）行政信访总量高位运行与救济效率偏低。 　　王学军在全国信访系统高级公务员研讨班上的讲话中指出：“从目前的情况看，全国信访总量虽然下降，但每年仍在1000万件（人）次以上高位运行。”豏信访救济已成为人们实现权利救济主要的途径，那么当前信访功能的有效性如何呢？2005年1月10日，国务院公布了新的《信访条例》，据《中国基层信访问题研究》课题组实证研究，50%的信访人对信访工作人员处理问题和解决问题的结果满意度很低，豐可见信访救济效率偏低。 　　（二）行政信访问题日益复杂化。 　　行政信访所反映的问题日益复杂，加剧了转型期信访救济的艰巨性。涉及人民群众政治、经济、生活等切身利益的问题逐年上升，而这些问题大都是因为利益失衡而需要实现权利救济，凸现了转型期中国社会发展过程中出现的新问题。 　　（三）异常上访频发。 　　据统计，“在全国，群众采取书信形式信访的约占25%，采取走访形式信访的约占75%。在走访中，集体上访（指5人以上）的人次约占走访总人次的70%”豑。2009年1月至4月批次、人次同比分别上升44.7%和39.5%。”豒目前越级上访逐渐成为信访的主要形式，上访群众往往舍近求远、“赴省进京”。从社会效果来看，越级上访现象的急剧蔓延，已经成为打乱信访工作秩序、误导信访观念最重要的原因之一。 　　二、域外和我国香港地区行政监察专员制度考察 　　为解决行政信访所面临的困境，国内学者积极探索借鉴国外相关制度成果。虽然我国的信访制度是一项具有中国特色的行政制度，但是仍然存在与其较为相似的制度，即行政监察专员制度，又称申诉专员制度（ombudsman）。 　　（一） 域外和我国香港地区行政监察专员制度概况。 　　监察专员制度（ombudsman system）是指独立的、中立的行政监察官制度，是对不良行政在法律救济手段以外所采取的非法律的救济手段。豓 　　1、瑞典议会司法专员制度。 　　瑞典的议会监察专员制度，是世界上最早、最具影响的由议会监督行政和司法的监督救济制度。瑞典议会司法专员公署是一个根据宪法和法律组成的机构，监察专员主要由法官和律师组成，豔瑞典监察专员虽为议会选任，但独立于议会，独立行使职权。瑞典的监察专员能够客观地监督行政从而使公民的权利得到充分保障。 　　根据瑞典法律规定，瑞典议会行政监察专员监督范围包括一切公共权力机关。议会监察专员虽然可以监督司法机关工作人员的司法行为，但在任何情况下都不能侵犯司法裁判的独立性。瑞典监察专员拥有较为广泛的监督性权力，然而其本身也受到严格的监督。 　　2、英国议会行政专员制度。 　　1967年英国通过了《议会行政监察专员法》，正式在英国确立了行政监察专员制度。在英国，监察专员主要有三类：议会行