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大众化时期政府和民办高校关系研究 　　摘要：我国高等教育由精英教育阶段转向大众化初级阶段，公立高等教育资源不足，民办高校逐渐成长，同时，高等教育管理体制也需要创新。在政府与民办高校之间的权力管制关系之外，还存在着政府使用公共权力对民办高校进行的支持与帮助，并且，支持性关系构成了政府与民办高校之间一个相对独立的关系维度，本文称以上两种关系为政府与民办高校之间的“双轨”关系。“双轨”关系是相对于单轨关系提出的，单轨关系强调政府与民办高校之间权力管制中“此消彼长”的博弈关系；双轨关系并不等同于简单地提出政府与民办高校之间可以存在着建设性的关系，而是主要区分二重关系所构成的格局，认为支持可以独立于管制而单独地发挥作用。 　　关键词：大众化时期；政府；民办高校；单轨关系；“双轨”关系 　　 　　伴随着高等教育的多样化，民办高等教育适时发展起来了。民办学校在世界范围内有着悠久的历史，普遍早于各国的公共学校系统。［１］各国民办教育不同程度地受到来自代表公众利益的政府的干预。政府干预和管制民办学校的发展具有一定的理论依据与现实需要。目前，民办高校经营运作的市场化与教育产品的公益性矛盾并存；民办高校经营中的“政府失灵”与“市场失灵”共生［２］，这些问题都涉及到政府与民办高校的关系问题，如何正确认识二者之间的关系已经成为我国民办高校进一步发展的关键。 　　 　　一、政府对民办高校管制的现状 　　 　　1． 什么是政府管制？ 　　管制是管理和控制。［３］什么是政府管制？维斯卡西认为，政府管制是政府以制裁手段对个人或组织的自由决策的一种强制性限制。［４］植草益认为，管制是社会公共机构依照一定规则对企业的活动进行限制的行为。［５］史普博则认为，管制是由行政机构制订并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供需决策的一般规则或特殊行为。［６］管制主要包括经济性管制、社会性管制和反托拉斯管制三种。经济性管制主要针对自然垄断领域和存在严重的信息不对称的领域；社会性管制是一种新兴的政府管制，主要是为了保障劳动者和消费者的安全、健康，保护卫生及环境，对产品和服务的质量制订标准，其中就包括对教育服务质量的监管；而反托拉斯管制具有相对独立性，主要针对垄断企业。 　　2． 政府的管制现状 　　解放后，我国民办高等教育退出了历史的舞台，从而形成了以国家化为基本特征的公办教育体系。一直到20世纪80年代初期，国家才逐步放开对民间办学的限制，1987年颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》和《社会力量办学财务管理暂行规定》。此后颁布的《中华人民共和国教育法》和《教师法》等一系列法律法规，对民办教育的性质、地位进行了初步的界定。1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》，以及1997年颁布的《社会力量办学条例》，标志着我国社会力量办学被正式纳入国家高等教育体系之中，民办高等教育进入一个依法办学的新阶段。《民办教育促进法》对民办高等教育管制各方的权利和义务有了更为明确的规定，使管制更加有法可依，是我国历史上第一部关于民办教育的专门法律。由于传统的公办教育体制惯性过大，民办教育在很长时间里一直作为公办教育的补充形式存在，从属性较强。从整体上看，政府通过政策法规对民办高校的管制主要集中在民办教育准入的行政许可、民办高校的组织与教学活动管理、教育机构的财产财务管理等方面。［7］这种民办高校外部行政管理注意到了民办教育作为公益性、公共性产品所固有的特色，其管理内容与公立高校相似甚多，同时也考虑到了民办教育区别于公立教育的特殊性，如设立董事会等。 　　 　　二、政府与民办高校的关系:单轨还是双轨 　　 　　西方的国家社会关系理论认为，社会和国家是两个不同的组分，通常在二者间建构起一个两极对立的关系，发生着权力分羹的游戏。［８］其一个极端是国家掌握着绝对的权力，即所谓的国家权威主义，另一极端是国家退出和权力回归社会，是公民社会的充分发育，是社会的权利获得、是社会的自我治理。笔者将其称为“单轨”关系，即一个单一的关系维度，以便与本文将阐述的“双轨”关系相对应。在单轨关系中，政府与民办高校呈现出的是权力的分配关系，在实际运作层面则是政府与民办高校之间的管制与反管制。从权利的角度来看，政府依靠权力进行的管制被认为是对被管制者权利的威胁，因而，公民社会被看作是国家的抗衡者与调停者的角色。 　　单轨观的核心思想是与公民社会的兴起联系起来的，人们认为公民社会的功能主要是形成对政治国家的制度化、规范化制衡，使自身免受政治国家的超常干预和侵犯。……是保障个体自由、维护基本权利、防止专制和极权主义最有效的屏障。［９］这种观点把政府与社会的紧张关系与所谓的“非民主”国家特别地关联起来，认为在非民主国家，只要极权政体存在，政府与社会的关系就处于长期的冲突中。而且，政