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我国烟草管理体制创新探讨日本经验和启示 　　[摘要]随着市场经济体制改革的不断深入，我国以烟草专卖为特征的管理体制出现了诸多问题，面临着多方压力和挑战，使得烟草行业无法应对国际市场竞争，难以适应社会经济发展的需要，烟草管理体制改革势在必行。本文认为，鉴于和日本烟草行业发展的历史可比性，我国可以借鉴日本烟草管理体制改革的经验，立足当前烟草行业发展实际阶段，采取立法先行、渐进改革的思路，逐步取消烟草专卖、构建符合市场经济体系要求的烟草管理体制，并从烟草生产与定价、烟草税种设置与征收、营销体系构建和政企分开等方面提出了具体的政策建议。 　　[关键词]烟草行业；烟草专卖；体制创新 　　[中图分类号]F768.29 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）12-0060-04 　　烟草由于天然的特殊性质，决定了其产销活动不能盲目、自由发展，因此许多国家都曾采取过不同的政府管制，如“寓禁于征”的高价重税政策、特许经营或行政许可、烟草专卖制度等。[1]从1981年决定对烟草行业实行国家专营到1997年发布《中华人民共和国烟草专卖法实施条件》，我国逐步形成、巩固和完善了“统一领导、垂直管理、专卖专营”，以烟草专卖为特征的管理体制。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，我国目前的烟草管理体制出现了诸多问题，面临着多方压力和挑战，使得烟草行业难以继续发展壮大，无法应对国际市场竞争，越来越难以适应社会经济发展的需要。因此，如何立足我国烟草实际问题，借鉴日本烟草管理体制改革的有益经验，创新我国烟草管理体制，建立一种有利于烟草行业健康、有序发展的市场化管理模式，在快速多变的竞争环境中突出重围，成为业界和理论界关注的焦点问题。 　　一、我国烟草管理体制面临的问题与挑战 　　目前，我国烟草管理体制的典型特征是烟草专卖，即国家进行统一领导、中央到地方垂直管理、行业专卖专营。具体来说，国家烟草专卖局主管全国烟草专卖工作，各地设立省级、地（市）级、县级烟草专卖局，负责地方烟草专卖管理以及引导本省烟草产业经营工作，构成了全国烟草行业统一领导、垂直管理的组织系统，并对烟草行业的产供销、内外贸业务实行专卖专营，任何其他个人或者单位在未得到相应法律批准或者授权的情况下都不得从事烟草行业的生产和经营活动。政府实施烟草专卖的制度安排，是基于烟草行业特定发展阶段的需要，政府希望通过对烟草的统一管理，既有效满足烟草消费的客观需求，又能有效控制烟草的过量供给；通过专卖专营，可以实施价格垄断和高税率政策来获取超额利益，为国家财政提供丰富的税收来源；通过许可证管制实行区域垄断，阻止国外烟草公司对国内市场的侵入，限制国内烟草企业之间的竞争，保护各省市烟草企业均衡发展，并维护地方政府由烟草税利带来的巨大利益。 　　在烟草专卖的管理体制下，我国烟草行业在满足烟草消费需求、增加国家财政收入、保护烟草企业发展等方面成绩显著，很好地完成了政府赋予其在特定发展阶段的历史使命。但随着市场经济体制改革的不断深入，这种制度安排越来越难以满足烟草行业持续发展的需要，难以应对激烈的国际市场竞争，面临着诸多问题和挑战。 　　1.烟草专卖的管理体制存在的问题 　　第一，区域性垄断造成规模不经济。烟草行业的区域性垄断突出表现为地方市场壁垒。有些地区对外地卷烟进入本地市场的规格等级等方面进行严格限制，人为地提高外地卷烟进入本地市场的门槛，一些地区甚至禁止外地卷烟进入本地市场。市场壁垒使得各地卷烟在本区域内形成了区域性垄断，阻碍了我国卷烟企业在全国市场内进行资源整合，导致烟草企业的规模普遍偏小，呈现出明显的规模不经济特征，无法实现最优企业经济效益。[2] 　　第二，市场竞争不足导致生产效率低下。首先，各地烟草公司与烟草专卖局二合一，具有本地烟草的独家区域销售权和管理权，导致了严重的地方保护主义和区域市场分割，烟草公司之间几乎不存在竞争；其次，当地烟草公司（烟草专卖局）是卷烟企业的单一买方，卷烟企业没有选择权，卷烟企业和烟草公司之间无法形成有效的市场竞争；再次，烟草业实施指令性的生产计划，烟草生产企业之间的竞争机制基本处于失灵状态。据苏艳林测算，我国烟草行业每百元销售收入中，卷烟企业生产经营成本占比高达54%，比日本烟草行业高出8个百分点，比美国烟草行业高出14个百分点。[3] 　　第三，发展动力不足造成烟草行业整体竞争力偏弱。主要表现在：一是行业集中度低。2012年我国最大4家烟草生产企业的行业集中度为16%，而日本这一指标自1999年以来一直保持在在90%以上[4]，行业集中度偏低说明我国烟草缺乏真正有国际竞争力的大企业实力偏弱，难以与国际烟草巨头抗衡。二是烟草行业经济效率低下。我国烟草行业劳动生产率为最高水平与国际平均水平相差1倍以上，卷烟单箱税利先进水平与美国相差4