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存款保险制度和企业破产法衔接机制研究 　　摘 要：本文围绕构建银行业市场化风险处置机制的目标，结合国内外商业银行破产风险处置现状，以及我国对相关国际标准的符合情况，对建立和完善存款保险制度与企业破产法的有效衔接机制进行了分析研究，提出了对破产银行进行高效有序处置，及时化解和妥善处置金融风险的相关政策建议。 　　关键词：存款保险；破产法；处置机制 　　中图分类号：F832 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2018）03-0044-06 　　DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2018.03.007 　　一、引言 　　存款保险与金融机构破产处置制度均是金融安全网的重要组成部分。银行作为经营存贷款和信用的企业，容易因信息不对称等问题导致挤兑和银行乃至金融体系的不稳定。金融稳定制度设计的目标是促进金融业健康发展，维护整体金融稳定，守住不发生系统性风险的底线，但并非是保护行业内每一个机构都不失败、不出风险。对于经营出现风险或失败的金融机构，应建立有序的处置和退出框架，允许金融机构有序破产，以增强市场约束。 　　存款保险制度与企业破产法的衔接本质上属于商业银行破产风险处置问题范畴。由于我国存款保险制度实施时间较短，实践中仍缺乏银行破产处置的可循操作实例，存款保险制度与企业破产法衔接方面的研究文献也较少，相关文献主要集中于对问题银行的识别、监管与处置方面。黄志凌（2015）讨论了问题银行的判断与破产早期干预机制，提出应完善银行破产风险治理和金融风险基础设施。吕?等（2015）梳理了巴塞尔委员会发布的《问题银行识别和应对指引》，对完善我国问题银行识别和应对机制提供了借鉴。张勇等（2016）研究了国际上问题银行的识别与界定方法，提出了适用于我国问题银行的识别监测与处置框架及相关政策建议。黄晓龙（2017）讨论了存款保险机制在金融风险处置中的作用，提出应当通过存款保险制度与企业破产法的衔接，完善我国金融机构市场化法律退出体系。 　　从国际标准看，2014年12月国际存款保险协会（IADI）公布的《有效存款保险制度核心原则》（修订版）（以下简称《核心原则》），是存款保险制度领域的国际标准。《核心原则》共16条，进一步明确了限额偿付和市场约束等基本理念，着重强调了存款保险当局应具有直接信息收集权和必要的现场检查权，确立了存款保险在市场化风险处置机制中的重要地位，并应作为危机应对的重要平台。《核心原则》强调应完善存款保险的及时偿付及配套机制建设，有效发挥存款保险的早期纠正和风险处置功能，破产处置和存款人保护程序并不仅限于对存款人的偿付，还包括采取如更换高级管理层、终止合同、转让和出售资产及负债、债务减记或将债务转换为股权、设立临时性过桥银行等各种有效措施，以确保银行关键业务不中断，避免存款人账户冻结与实施处置（如偿付存款）间隔时间过长。同时，在破产清算中，应通过法律法规明确存款保险当局作为借位求偿债权人，至少具有与存款人同等的债权人权利和地位。2014年10月，金融稳定理事会（FSB）正式发布《金融机构有效处置机制核心要素》（以下简称《核心要素》），这是金融机构破产处置的国际标准。《核心要素》从适用范围、处置机构、处置权力、客户资产处置、保障措施、机构处置基金、跨境合作的法律机制、危机管理工作组、特定机构的跨境合作协议、可处置性评估、恢复和处置计划、信息获取和信息共享12个方面明确了有效处置机制应包含的基本要素。?@些要素的实施将使处置当局对金融机构进行有序处置，避免出现因偿付能力救助造成纳税人的损失，同时，确保重要经济功能的可持续性。《核心要素》明确有效处置机制应向处置机构提供广泛的处置权和选择，对那些无法自主生存或没有理由相信其能继续维持下去的机构进行处置。包括两种选择：一是稳定化选择。该选择旨在确保系统重要性功能的持续性，包括向第三方（直接或间接通过过桥机构）出售或转移机构全部或部分股权、业务，或由官方授权的机构提供重要功能，这些机构由债权人提供资金、实现了资本重组。二是清算选择。包括有序关停部分或所有机构业务，保护受保储户、保单持有者和其他零售业务客户。 　　本文结合相关国际标准对国内外商业银行破产处置现状进行分析研究，对建立和完善存款保险制度与企业破产法的有效衔接机制，依法合规实现对破产银行有序处置，及时化解和妥善处置金融风险提出了相关政策建议。 　　二、国内外商业银行破产风险处置现状 　　（一）国外现状 　　1. 国际上破产处置立法模式。从国际立法实践看，由存款保险和企业破产法为主体构成银行破产处置制度，是各国的普遍做法。银行业金融机构破产前主要由存款保险机构发挥补充监管职能，从“尾部风险”着手对问题银行进行早期纠正和风险处置并清理公众债权。最好的风险管理是防范和控制风险少发生