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成本有效性分析和中国监管制度改革 　　摘 要：监管的前提是市场失灵，监管的充分条件是在有效控制政府失灵的基础上纠正市场失灵，即监管的收益大于成本。通过构建监管绩效指标，衡量监管的成本和效果，成本有效性分析可以有效提高监管的效率，加强监管的民主参与性，完善对监管机构的监督和问责，推进中国监管制度的改革。 　　关键词：市场失灵；政府失灵；监管影响；成本有效性；监管绩效指标 　　中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）34-0254-03 　　20世纪以来，随着工业社会的急剧演进，传统的自由放任经济体系受到了极大的挑战。面对不断涌现的风险和危机，世界各国纷纷构筑起强大的监管体系以维护经济社会稳定、公平和繁荣；Glaeser and Shleifer（2003）、Sunstein（1990）将这一历史浪潮称为“监管型国家”的崛起[1～2]。 　　监管型国家的崛起，一方面在经济竞争、环境保护、产品安全、工作场所安全、消费者权益保护、社会保障等方面构筑起了强大的保护网，提升了社会的福利；另一方面随着监管的扩张，政府对市场干预的深入，监管失灵的危险和危害也越来越大：政府可能假借公共利益的名义，为少数人的利益而干预市场（Stigler，1971；Peltzman，1976；Djankov et al.，2002）[3～5]；同时，面对复杂的市场，政府过于简单的干预反而可能产生更大的副作用和无效率，从而产生“监管悖论”（Sunstein，1990）。 　　既要纠正市场失灵，又要防范监管失灵，到底应该如何监管，这是一个严峻的问题。席涛（2011）指出“市场经济不是要不要政府监管的问题，也不是政府监管多或者监管少的问题，而是监管什么、如何监管、用什么方法监管、监管是否有效率和如何衡量监管绩效的问题。”[6] 而对“监管影响”进行严谨分析是效监管的核心：只有在事前评估中达到“成本有效性”标准的监管方案才能得以实施；而在事后考核时，如果达不到“成本有效性”标准，就必须对监管方案进行调整或者取消，对相关人员进行问责。传统监管往往忽视对监管影响的分析，Stigler（1975）指出的，“我们不知道我们所采行的公共政策，和这些政策所希望达成的效果之间，关系究竟如何。”[7]在这种情况下，监管的效果往往是不如人意的。而更严峻的是，我们甚至不知道该如何来评价政策的效果；此时监管者往往不用为监管失败而负责，更不用说总结经验教训以改进监管。 　　因此，对监管进行影响进行分析是保证监管有效实行的必要条件。西方国家在这方面已经进行了三十多年的探讨，在理论和实践层面都积累了大量的经验。近年来，我们国家也意识到“监管影响分析”的重要意义，开始逐步学习和推行这一机制。国务院在2004年的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，“要积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”明确提出要以成本效益分析为基础对政府立法（监管）进行影响评估分析。 　　需要指出的是，在文献研究中“监管影响分析”（Regulatory Impact Analyses，RIA）和广义“成本―收益分析”（Cost-Benefit Analysis，CBA）是两个近似的概念，因为对监管进行影响分析，就是对监管的成本和收益（或效益）进行分析，因此我们在下面将根据上下文交替使用这两个概念。而狭义的“成本―收益分析”范围则比“监管影响分析”小，此时（狭义）“成本―收益分析”和“成本有效性分析”构成了“监管影响分析”的两个不同层次：“成本有效性分析”用具体的监管结果来衡量监管效果（如发病率减少多少，煤矿事故死亡人数减少多少）；而不像（狭义）成本―收益分析那样，试图将具体监管结果货币化，以得出货币化的监管收益和监管成本，并衡量监管的净收益。如下所述，认为，在中国的现实制度背景下，进行狭义的“成本―收益分析”是非常困难的，而采取“成本有效性分析”则相对更具现实可行性。由“成本有效性分析”开始，构筑中国监管影响分析框架，是中国监管制度改革的有效制度选择。 　　西方学者对监管影响分析（或广义成本―收益分析）的作用、方法以及局限性进行了广泛的探讨（Sunstein，1996；Adler and Posner，1999）[8～9]。在国内，对监管影响分析（或成本-收益分析）的研究相对比较薄弱。席涛教授从2000年开始对这一领域进行了深入的研究（2003，2007，2010，2011，2012， 　　2013）[10～14]，详细介绍了西方监管影响分析的理论脉络、制度发展和实际操作框架。但是这一研究对于中国学术界而言，似乎显得有些超前，虽然赢得很高赞誉，但是与此相呼应的研究者却较少。