组织行为和制度建构非领导职务公务人员绩效考核影响因素探析.docVIP

组织行为和制度建构非领导职务公务人员绩效考核影响因素探析 　　摘要：绩效考核作为一种管理工具，对于提升公共组织的效率，建立现代意义上的公务员制度，具有重要意义。现行的《公务员法》明确了公务员绩效考核的地位，使绩效考核具备初步的制度基础，但其制度效力如何，仍然是一个悬而未决的问题。以问卷调查为主要研究方法，基于因子分析的定量技术来分析影响非领导职务公务人员绩效考核实际效果的各类因素，可以发现，考核指标的主观性、程序公正性的缺失、组织中的政治行为以及组织文化，对公务人员对绩效考核的满意度均有明显的影响。 　　关键词：组织行为；制度；绩效考评；公务人员；因子分析 　　中图分类号：D6；D63文献标识码：A文章编号2012 　　作者简介：李学，厦门大学公共管理系副教授（福建厦门 361005） 　　一、文献综述与研究问题 　　绩效考核作为一种现代管理工具，在政府治理过程中发挥着重要的作用。新近意义上的绩效考核，源于西方国家的“新公共管理运动”，并由国内的理论研究者引入国内公共行政的实践之中。20世纪90年代以后，绩效考核的管理方法，渐趋成为一种流行的管理手段，为上级政府有效约束下级政府行为提供了工具途径。《中华人民共和国公务员法》第5章明确了公务员绩效考核的办法，绩效考核具备了初步的制度基础。至少在符号层面，为公务员的规范化管理注入了颇具现代意义的管理方法。然而，作为一项建构的制度，其效力如何，仍然是一个悬而未决的问题。在学术界经过十多年的努力后，绩效考核的制度效力或实际作用问题，开始成为国内公共行政研究者关注的问题，并进行了一些前瞻性的探讨。 　　既有的关于绩效考核制度的效果的研究文献，依据研究对象的差异，大致可以分为两种类型：一是关于领导的绩效考核研究，二是关于非领导职务普通公务员绩效考核效果的研究。关于领导职位绩效考核的实证研究，以高洁的研究最为突出。该项研究在对政府领导职位绩效考核的经验现实进行反思的基础上，概括出了国内领导职位绩效考核的特征，认为现有的绩效考核制度具有明显的“逆向问责”的特征，“中国的绩效评估体系是一个促使下级官员遵从上级政府政策指令的工具，其主要功能是确保党的各项重要政策在地方得以落实，增强党的综合治理能力”①。逆向实施问责的考评方法，无助于建立向民众负责的政府。笔者也曾就地方政府领导职位绩效考核的特征，从组织依附的角度，分析其负面影响，指出“绩效考评并不是一个价值中立的管理方式，它不仅可以服务于民众的利益，也可能被扭曲服务于官僚机构的利益 ”李学：《非理性绩效考评、组织依附与目标置换》，《公共管理评论》2010年第8期。。 　　关于非领导职务的绩效考核制度的效力研究，基本停留在中观层面上，多以描述性的说明为主，结论略显笼统。周志忍教授认为：“与发达国家相比，我国的公共组织绩效评估的规范化程度明显不足，缺乏统一规划和指导，分散在多种管理机制中并由多元主体实施，由此带来了评估内容和侧重点上差别大、评估标准不统一、评估程序和方法不一致等特点，构成了公共组织绩效评估科学化的障碍，影响了评估在实践中的效果。”周志忍：《公共组织绩效评估：中国实践的回顾与反思》，《兰州大学学报》2007年第1期。倪星教授提出，有6种因素影响了现有绩效考核制度的效果。他指出：“我国的政府绩效评估是计划式绩效评估，是上级政府的一种新的政治控制手段，主要利益相关者是内部行为主体，绩效评估并没有改变原有的管理制度和程序，反而强化了科层制的优势，没有改变公民对政府管理的影响作用和程度。”倪星：《反思中国政府绩效评估实践》，《中山大学学报》2008年第3期。陈天祥教授认为，既有的绩效考评研究希冀建立普适性绩效考评指标体系的方法是不现实的，“这种研究取向过于线性化和表象化，也与当代政府绩效评估所蕴含的战略功能和治理过程的变革不相符。当代政府绩效评估是作为落实政府发展规划的战略工具而出现的，并且它体现的是民主行政的价值观”陈天祥：《政府绩效评估指标体系的构建方法――基于治理过程的考察》，《中山大学学报》2008年第1期。。既有的绩效考核方式忽视了现代治理的价值观，必然难以取得既有的效果。蔡立辉教授认为，虽然既有的绩效考评方式已经成为推行管理创新的重要措施，但现有的政府绩效考核存在8个方面的重要问题，指出“任何一种有效的制度设计以及它在实践中发挥作用，都必须具备现实的社会条件”蔡立辉：《政府绩效评估：现状与发展前景》，《中山大学学报》2007年第5期。；必须注重绩效考评的原创性研究，从3个途径推进政府绩效考评的实践，提高其制度的效力。这些研究对于廓清既有的绩效考核制度存在的问题，具有一定的理论启示意义。 　　绩效考核作为系统性工程，涉及到绩效考核指标、考核主体、考核过程和考核结构的运用等一系列过