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党政领导干部问责制运行的模式及其建构路径分析 　　摘要：问责制是风险社会治理和政治文明建设的本质要求。近年来，我国的问责制建设取得了积极成效，但由问责所引发的问题也正不断暴露出来，为此，应在厘清权职界限、规范运行程序、依法执政、培育政治文化、健全落实制度等方面疏通其建构路径。 　　关键词：问责制；政治责任；路径 　　中图分类号：D912.104　文献标识码：A　文章编号：1004－9142(2010)02－0139－06 　　 　　权力和问责密不可分，有权力就必然要负责任。问责制是风险社会治理和政治文明建设的本质要求。新中国成立以来，我国的问责制建设取得了长足的发展，尤其是2003年“非典”之后，建设步伐明显加快。近年来，很多官员都因责任过失而受到处分，其人数之多、范围之广、力度之大、级别之高，非常罕见，问责风暴在过去的几年可以说是持续发力。但类似的重特大事故依然频频发生，很多被问责的官员也纷纷复出，复职的原因和形式语焉不详，由问责所引发的问题正不断暴露出来，值得我们反思。 　　 　　一、问责制的发展轨迹和特点 　　 　　简单地说，问责就是责任追究，党政领导干部问责就是对党政机关工作人员因不作为、乱作为、不当作为而造成不良后果的失职和渎职行为进行责任追究的一种制度。早在1950年，政务院因河南省宜烙煤矿发生瓦斯爆炸事故对河南省政府主席给予的行政处分，开了我国行政问责的先河。1980年8月18日邓小平同志在中央政治局扩大会议上也指出，要“各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”而1980年因“渤海二号”发生沉船事故，受到记大过处分的副总理康世恩，则是我国行政问责处理的最高级别官员。2003年的“非典”是问责制建设的分水岭。在抗击“非典”中，时任北京市市长孟学农和卫生部部长张文康被免职，随后的短短一年多时间，又有近百名官员先后因防控“非典”不力或其他重大事故而“下课”或遭严厉处分，“问责风暴”开始在中国政坛掀起并逐步步入制度化轨道，从安全行业到其他领域，一系列涉及党政领导干部责任追究的问责办法、条例等不断涌现。2009年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着问责制建设开始进入一个新的阶段。综合来看，我国的问责制呈现出以下特点。 　　一是由普通官员问责向首长问责发展。在我国，官员问责的对象既有行政官员也有党务人员和企业负责人等，其中，党政官员正逐渐成为被问责主体并且突出首要领导责任，表明强化党政官员问责，尤其是首长问责制，已经成为当下我国问责制的一个重要特点和趋势。党政官员首长问责制的实施，有利于强化党政领导人员的“第一责任人”意识，不仅追究“出问题”党政官员的责任，也让那些四平八稳、无所作为的“太平官”加强“勤政”的责任感，切实担负起岗位职责。 　　二是由同体问责向异体问责发展。从我国问责制的发展历程来看，“非典”之前主要实行的是同体问责，即执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责。这种同体问责有利于对领导干部实行经常性的监督和问责，但单一的问责主体和启动机制实际上执行的是自己监督自己的路子，难以实现多类问责内容的问责效果。“非典”事件的爆发，引发了异体问责的兴起，问责的发起者和启动者，除了党政系统本身外，还包括人大、媒体、网络和公众等主体。我们可以看到，很多问责的实施都是经过媒体的广泛曝光和公众的反复呼吁而形成的，尤其是媒体和网络舆论的力量更是日益彰显。 　　三是由一般的处理向更强、更细、更广和更严厉的状态转变。以2003年“非典”事件为分水岭，问责的强度、广度、细度和严度都在日益加强，从资料的粗略统计看，到现在为止已经有近千名党政干部受到了问责的处分。问责范围正从追究“有错”官员向“不作为”官员深化，越来越广、越来越细，广到工作生活中的言行和琐事，细到为官主政的心态和作风。问责制度建设也是方兴未艾，从统计数据看，截至目前，全国出台并全面启动问责制相关办法的省、区、市已达二十多个。 　　四是由应急型问责向长效型问责转变。以前，往往是发生了重大事故才会对相关领导人进行问责，现在则是对行政决策进行制度性定期审查，事前问责、事中问责、事后问责的机制正慢慢形成。党政领导干部问责已经开始由应急型问责向长效型问责转变，除了“事故型问责”之外，“日常型问责”也在一些地方启动。目前，我国各级党政机构开始施行问责督查制度，对问责情况和工作进度进行跟踪督查，并将问责结果存入本人档案，作为本级组织人事部门考核、任用干部的重要依据，改变了过去对问责事件缺乏连续管理的缺陷。 　　五是由权力问责逐步向制度问责转变。非典事件以前，我国权力问责的案例并不少见，但主要通过行政命令的方式，对各种安全生产事故进行问责，“头痛医头，脚痛医脚”，可以说是以权力问责