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借鉴美国的经验,破解中国生态补偿难题 　　【摘要】中美生态补偿制度中，在补偿主体、补偿标准与程序、补偿立法与政策实践等诸多方面均存在巨大差异、差距。美国生态补偿制度对我国的启示与借鉴在于：应明确生态补偿和受偿的主体，科学设定补偿标准和方式，构建公开、透明、科学、合理的补偿程序，完善生态补偿立法体系，切实加大生态补偿法制宣传教育力度。 　　【关键词】比较法 中美 生态补偿 【中图分类号】X323 【文献标识码】 A 　　李克强总理在2014年的政府工作报告中强调，“必须加强生态环境保护，下决心用硬措施完成硬任务”，“落实主体功能区制度，探索建立跨区域、跨流域生态补偿机制”。①建立完备的法律政策，是生态补偿制度得到有效实施的关键所在。但当前，我国生态补偿制度还有许多与生态保护不相适应之处。美国生态补偿有着成熟的实践经验，已形成较为完善的制度体系框架。在比较法的视域下对中美两国生态补偿制度进行比较分析，对当前我国生态补偿相关法律制度中存在的缺陷予以总结，借鉴美国有益经验并提出完善我国生态补偿法律制度的对策建议，对推动当前我国生态环境保护大有裨益。 　　生态补偿主体不同：我国局限于国家，美国包括政府、市场、社会组织等 　　我国将国家作为生态补偿主体，体现了补偿的公益性特征。但是补偿主体局限于国家，同时也会导致生态补偿主体体系陷入封闭状态。目前，我国仅在《农业法》第63条中规定补偿主体为各级人民政府；《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》中规定，在义务植树的过程中，由林权的所有权拥有者作为补偿的主体；而按照野生动物、水生动物保护的条例规定，由当地野生动物保护的行政机构作为补偿的主体。在利益遭受侵害之时，即便人们知道可以求偿，但却不知道应该向哪个部门求偿，最终导致生态补偿难以实现。 　　与我国生态补偿主体的单一现状不同，美国的生态补偿主体是多元化的，包括政府、市场、社会组织等，其市场化特征也十分突出。美国由行政机构购买生态及相关服务，其公共支付体系已较为健全。政府鼓励农民在部分退化的土地上进行劳作，由此造成的损失由政府补偿。同时，美国政府将生态服务作为商品引入市场，社会组织可按照一对一的形式进行私人交易。在生态受偿的主体方面，美国生态受偿主体范围较为广泛，在生态破坏中的利益受损者、生态环境的贡献者、国家，均属于生态受偿的范围。 　　生态补偿标准不同：中国标准相对偏低，美国补偿标准有明显弹性 　　在生态补偿标准方面，中国采用机会成本法设定补偿的标准。比如，根据某地《生态公益林建设管理和效益补偿办法》的规定，按照每亩2.5元的标准对生态公益林进行补偿，如此低的标准显然无法满足山民需求，也无法鼓励山民管理公益林。“一刀切”的单一标准，往往无法达到鼓励公民积极从事生态公益事业的预期效果。除此之外，补偿标准的不明确为补偿主体推卸补偿责任创造了条件。美国的生态补偿标准并非由政府统一进行规定，因情况不同，其补偿标准也有明显弹性。比如，在美国推行的退耕补偿制度中，政府作为补偿主体提供补偿金，但政府并不统一规定补偿标准，而是因地制宜且在农户自愿的原则下进行补偿，有利于受损主体的诉求表达，“通过竞标确定生态补偿的标准”。②相对于我国，美国生态补偿制度体现了政府干预和市场运行两者之间的互补。 　　在生态补偿程序方面，中国生态补偿缺乏完善的启动程序。我国法律制度长期以来存在“重实体轻程序”的弊病，这也体现在了生态补偿方面。我国目前虽然规定了相应的生态补偿制度，规定国家为生态补偿的主体，也规定了生态补偿的受偿主体。但是在受偿主体的启动方式、启动人等方面尚不明晰，只在极少数的地方性法规之中有相关规定。而美国却有明确的生态补偿启动程序，将依申请作为生态补偿程序中最为重要的启动方式，有效表达了生态受偿主体的诉求。中国的生态补偿为事前一次性补偿，而美国的生态补偿则以事后补偿为主。美国对生态补偿时限和不同受偿主体的具体规定具有极强的灵活性，确保在贯彻生态补偿原则的前提下，达到提高补偿效益的目的。 　　生态补偿立法实践不同：我国尚未形成专门性生态补偿立法，美国善于通过完善健全立法的方式开展此项工作 　　当前，我国尚未形成专门性的生态补偿立法。相关条文较为零散地分布在各项法律、法规之中。《宪法》第9条、《环境保护法》第19条规定了生态环境补偿相关内容，《环境保护法》同时对生态保护、环境污染和防治两个方面作出明确规定。此外，《农业法》《草原法》《水法》《自然保护区条例》《海洋环境保护法》《防沙治沙法》《清洁生产促进法》《土地管理法》《渔业法》等单行环境立法中也对生态补偿作出了一些规定。《河道管理条例》《土地复垦规定》《资源税暂行条例》《征收排污费暂行办法》等行政法规、规章中亦有相关内容。 　　美国在生态补偿制度推动生态文明建设的过程中，十分善于通过