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乡镇人民政协的研究 　　摘要：改革开放以来，乡镇人民政协经历着曲折的发展进程，体现出复杂多变的性质和功能。在全国范围内普遍建立乡镇人民政协，是发展基层协商民主的重要途径，是健全人民政协制度的重要环节，对完善统一战线格局、推进国家治理现代化具有重要意义。当前，建立乡镇人民政协面临诸多认识上、理论上、制度上和实践上的障碍。发展乡镇人民政协，要创新基础理论、完善规章制度、确立发展目标、整合基层民主、探索实践举措。 　　关键词：人民政协；协商民主；基层协商民主 　　中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）06-0039-04 　　推进协商民主广泛多层制度化发展，是全面深化改革的重大战略部署之一。人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构，面临着新的发展机遇和挑战。乡镇人民政协在基层协商民主重点工作中的作用日益突出，将成为践行群众路线、发展基层民主、拓展统一战线格局的重要组织。 　　一、乡镇人民政协的历史演变 　　根据政协章程的规定，政协组织在国家、省市和区县设立，在区县以下不设立。某些省市在乡镇机构改革和推进人民政协工作的基础上，设立了乡镇人民政协联络组或类似机构。这些因素带来了错综复杂的组织格局和变迁历程。 　　乡镇人民政协组织是在改革开放以后发展起来的，经历了撤销、恢复和曲折发展的进程。在1986年至1989年撤乡并镇的政府机构改革中，为了安置人员，乡镇设立政协机构成为普遍现象。比如：从1988年11月到1989年9月，江西省分宜县在全县13个乡镇组建了政协工作组；1988年，新疆呼图壁县政协建立乡镇委员学习联络组并延续至今；1989年，湖北通城县乡镇政协组织活动卓有成效；1990年，湖北丹江口市在18个乡镇建立政协联络组。从1993年开始，从中央到乡镇又进行了一次政府机构改革，严格要求精简乡镇人员编制。在此前后，乡镇人民政协机构大多被撤销。比如：1992年12月，江西省宜春市根据省委决定，宣布撤销乡镇政协工作组；2004年，湖北省监利县明确乡镇不再设立政协机构。乡镇人民政协机构的撤销大多在悄无声息中完成。此后，乡镇机构改革对乡镇政协组织的废立不再产生影响。 　　人民政协在国家治理体系中地位和作用的变化推动了乡镇政协的发展。从2004年到2006年，由于政协章程的修订、中央颁布关于多党合作及人民政协方面的两个文件①，政协的作用逐步受到关注，乡镇人民政协重新恢复。各地建立的乡镇人民政协从初期安排人员的机构转变为联络省市县政协委员的组织。比如：2004年，湖南邵阳市和湘潭市统一设置乡镇和街道政协工作联络委员会；2005年前后，河南陕县在17个乡镇建立政协联络组；2005年；辽宁喀左县在各乡镇（场、工业园区）建立了政协工作联络委员会；2007年，陕西合阳县坊镇制定了《政协工作组工作条例》；同年，湖南涟源市政协公选20名乡镇政协联工委副主任；山西襄垣县在原各乡镇、系统政协工作联络组的基础上筹建各乡镇政协工作委员会；新疆新源县政协确定2008年为乡镇政协委员联络小组建设年；2008年，山东枣庄山亭区建立政协联络组；同年，安徽绩溪县政协出台《乡镇政协联络工作试行办法》；2009年，山东《垦利县政协乡镇政协工作室主任例会制度》正式印发试行。 　　2011年全国政协检查文件贯彻落实情况、2012年中共十八大提出健全社会主义协商民主制度、2015年中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》等，进一步提升了人民政协的地位和作用，乡镇人民政协又迎来了一个成立高潮。比如：2011年，江苏淮安市楚州区26个乡镇建立政协委员活动室；2011年，《中共山东省委关于加强人民政协政治协商制度建设的意见》明确提出“乡镇（街道办事处）应设立政协工作机构”，山东陵县成立乡镇政协工作联络室；2013年，江西上饶市建立乡镇政协联络组和社区街道委员工作室；河南沁阳市在13个乡镇（街道办事处）建立政协工作联络站；新疆阿勒泰地区54个乡镇中有53个建立了乡镇政协工作委员会；贵州沿河县配齐22个乡镇政协工作联络组；山东禹城市在全市12个乡镇（街道）建立政协联络室。 　　全国各地乡镇情况复杂多样，乡镇人民政协机构的建立或缺位、机构性质和职能的定位，都呈现出多样化的局面。无论是在实践还是理论上，乡镇人民政协在不同领导、不同区域中都存在诸多争议，缺乏统一的制度规范、实践形态和理论支撑。 　　二、乡镇人民政协的价值与现状 　　发展社会主义协商民主的重点在基层。人民政协协商民主必须始终深入基层，始终坚持群众路线。在全国范围内建立乡镇人民政协成为必然要求。建立乡镇人民政协面临着诸多发展障碍。在理论上、制度上和实践上开拓性推进乡镇人民政协，有利于推进中国基层协商民主进程。 　　（一）乡镇人民政协的价值 　　完善人民政协制