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人大常委会监督的项目评价机制初探 　　监督“一府两院”工作是人大及其常委会的法定职责。在地方人大及其常委会的权力谱系中，监督权的地位和重要性不言而喻。对监督项目?行评价是监督工作中的重要一环，但目前其在理论和实践中基本都还处于空白状态。本文拟对监督项目评价机制?行初步探讨，以期对理论和实践有所裨益。 　　一、监督项目评价机制的内涵 　　何谓监督项目评价，目前并无定论。笔者认为，监督项目评价是指在监督行为实施完毕后，由一定的主体按照一定的方法对监督项目的程序和所取得的效果?行分析、评估的活动。 　　监督项目评价机制至少包括以下要素： 　　第一，评价时间。监督评价是在监督行为实施完毕之后发生的，属于事后评价。就人大监督的特点而言，由实施监督到“一府两院”整改取得成效，需要一定时间，因此监督评价宜采取事后评价而非事中评价方式。 　　第二，评价主体和评价方法。由谁?行评价和以何种方式评价，这是体现人大监督评价与特殊性和差异性的地方。人大及其常委会的监督是代表国家和人民?行的最高层次的、具有法律强制力的监督。因此，在评价主体上应体现权威性和民主性，在评价方式上应体现程序性和科学性。 　　第三，评价客体。监督行为的客体是“一府两院”的具体工作，而监督评价的对象是人大及其常委会所实施的监督行为，这是监督评价与监督行为(跟踪监督)的主要区别所在。简言之，对人大常委会而言，如果说监督是找别人的问题，那么监督评价则是找自己的问题。 　　第四，评价内容。借鉴程序／实体二元关系模型，评价内容包括程序性评价和实体性评价。程序性评价是对监督行为的程序性事项所?行的评价。如，在采用听取和审议专项工作报告的方式时，是否在规定时间内提交报告、审议意见有否按规定公开等。实体性评价主要是对监督效果的评价，如是否达到了预期的目标等。 　　二、监督项目评价机制的意义 　　监督项目评价机制具有重要意义。 　　首先是实践意义。人大监督既是一个实践范畴，也是一个评价范畴。(席文启、李正斌等《完善人大常委会监督工作方式研究报告》，载《人大研究》2009年专刊，第49页)无论是实践的必然结果，还是实践追求的目标，抑或是社会的期待和要求，都需要有一个客观的评价。没有客观的评价，既无法清楚知道常委会具体监督项目的实效，也无法准确地知道整体监督工作的成就在哪里、差距在哪里。评价机制的首要意义在于为客观、系统地描述监督工作的得失提供了依据，从而可以根据评价结果有针对性地总结经验、改?不足，提高整体监督工作的质量。 　　其次是创新意义。2006年《监督法》的颁布，为规范和保障人大及其常委会监督权的行使提供了法律保障。然而监督项目评价机制无论在立法上还是在实践中，基本处于空白状态。在立法层面，《监督法》主要解决了谁来监督(监督主体)、如何监督(监督方式)和如何开展监督(监督程序)的问题，但对于监督项目如何评估并没有做出规定；在实践层面，目前各级人大常委会加强监督工作的举措主要体现在监督议题选择、监督内容拓展、监督方式创新和监督过程实施等方面，尚未推?到监督项目实施完毕后?行评价阶段。因此，监督项目评价机制是填补空白的创新举措。 　　三、构建常委会监督项目评价机制的初步设想 　　鉴于监督项目评价机制的意义，建立该制度是必要的。但由于该制度的创新性和超前性，目前还未到全面铺开的阶段，较为稳妥的办法是先选取1～2个项目?行试点，总结和积累经验。对评价机制构成的初步设想如下： 　　第一，评价主体。客观上，理想的评价主体是独立的第三方。如果由行为主体兼任评价主体，很容易引发“既当裁判员又当运动员”的争议。但是如果完全将评价交由第三方，操作成本又过于高昂，并且可能引发其他问题。较为折中的办法是评价由常委会主导，各工委具体负责，既吸纳相关领域的专家参与，也邀请参与了本次监督项目的代表和市民参与。这样既保证评价的权威性，也保证民主性。以去年开展的政府行政服务窗口工作评议为例，如果对该次监督项目?行评价，可由常委会主持，邀请两位行政法或行政管理专家以及参与工作评议的部分人大代表、市民代表?行评议。 　　第二，评价内容。主要包括程序和实体两方面。程序评价大体包括项目的选择是否准确、前期准备工作是否深入细致、程序是否合法、方法是否恰当、过程是否公开透明和民主等；实体评价主要包括问题是否准确、建议是否可行、监督项目的预期目标是否达到、审议意见是否得到落实、是否促?了具体问题的解决等。此外，还应提出值得总结的经验和需要?一步改?的建议等。由于不同监督项目的程序和目标不尽相同，具体的评价内容应结合监督项目和方式具体确定。 　　第三，评价方法。借鉴管理学上的评估方法，监督项目评估可以采取逻辑框架法、满意度法和对比法等。 　　逻辑框架法是一种综合评估方法，通过监督行为、效果、直接目的