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我国省际经济合作决策制度研究 　　摘 要：省际经济合作是我国建立统一市场、平衡地区利益的政策方向，也是省际政府契约化管理的制度创新。分权、跨区域公共产品以及博弈论揭示了财政分权体制下省际合作的动因。目前，省际经济合作决策的主体、权力配置、程序等要素散见在大量非正式规范中，诸如东北三省政府立法协作、北京938路支5线廊坊遇阻事件等典型事例还存在制度缺失或者合宪性危机。为此，国家需要从国土总体规划、地方政府产权改革、区域性管理机构设置以及公众参与等方面加强应对性的制度安排。 　　关键词：区域经济；合作；决策；立法 　　中图分类号：F832.0文献标识码：A 　　文章编号：1000-176X(2009)04-0107-07 　　 　　一、问题提出的背景 　　 　　省际经济合作是新中国成立以来一贯执行的区域经济发展政策。建国初期，经过“二五”、“四五”计划的经济协作区建设，我国形成了纵向区际产业关联的封闭型经济［1］。改革开放后，依循“先富带动后富”的地缘发展政策，跨区际要素流动（如民工潮）增加，但在财政分权影响下，地方政府强化区域利益意识，地区封锁依旧严重。法国Poncet采用“边界效应”指标研究表明，中国1997年跨省贸易壁垒相当于被征收高达46%的“关税”，几近欧盟成员国之间的壁垒［2］。为促进市场一体化和地区间平衡发展，中央政府从两个向度进行制度安排：一是正面引导区域合作，譬如国务院1986年3月发布的《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》；二是反向破除地区封锁，譬如国务院1990年发布的《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》。这些制度在单一制国家构架下能否真正发挥效应，取决于央地政府之间、地方政府之间的府际关系如何构建。在法治语境下，府际关系表现正式化的制度安排。正如弗里德曼所言，只有通过操纵国家政策变量，才能对区域经济未来作出最有用的贡献［3］。 　　关于省际经济合作相关的文献广泛呈现在地理经济学、区域经济学、国民经济管理学以及公共政策学等领域中。笔者粗略分析一下，现有文献具有下列特点：一是将区域合作过度集中在诸如珠三角、长三角等“经济一体化”对象上，对于政府主导的东西部对口扶贫、毗邻省份粮食收购价格协调以及更多非正式性的省际、省部合作，关注程度不够。二是将“地方政府”普遍抽象化、泛化，没有充分考虑多层级地方政府在宪政权力安排和职能运用的差异。在韩国、日本，地方政府有高级、低级之别，美国地方政府不包括州政府［4］(p3-12)，我国则是省以下三至五级的地方政权。三是重视区域合作的利益协调机制，忽视决策机制的重要性。西蒙说，管理就是决策，决策贯穿管理过程的各环节。针对现有文献的不足，本文将论题框定为省际经济合作的决策制度，运用制度研究和案例剖析方法，对我国府际关系的法治化提供一些思路。之所以选择省级政府间关系，是因为省制是我国最高一级地方行政区划，是中央政府过程（governmental process）向地方政府过程过渡的实质性环节［5］(p344)。省一直是中国最主要的地域经济单元，中央对地方的领导基本上都是以省为直接对象［6］(p53)。从省制展开研究有利于了解中央政策由上至下的传导过程，以及省际政府制度创新的动力和空间。 　　 　　二、省际经济合作决策的理论基础 　　 　　省际经济合作是围绕跨省际经济事务进行的府际合作，是基于跨地区公共产品发生的横向府际关系。在单一制国家里，横向府际合作打破了科层制的权力传递路径，对既定的宪政架构形成冲击。宪政分权、地方自治以及区际贸易等理论解释了这种现象，并且隐含有决策理论的因子。笔者认为，解释省际经济合作决策可以从三个视角展开：分权、跨区域公共产品、博弈。 　　（一）分权理论为省级政府管理创新提供合理性依据 　　社会学家安东尼#8226;吉登斯认为，权力是解释国家乃至人类社会的最重要因素。在他看来，资源是权力实施的媒介［4］。在市场经济体制下，分权首先表现为政府与市场资源配置的职能分工，其次是政府之间的权力配置，这是政治体系对非物质资源的管理功能［5］。弗朗西斯克#8226;契伦伯格将中央―地方关系抽象出两种模式：一是反映传统自由主义观点的自治模型，地方政府高度自治；二是出于功能化的整合模型，国家拥有至高统治权，根据需要向地方授权［6］。这种分类大体可以对应两大政体的权力构架，但在新公共运动中，模糊国家与社会职能的治理（Governance）理论正催生着分权的新形式。在内容上，纵向分权涉及政治、经济和行政管理三个方面：政治性分权旨在培养基层民主制度，经济性分权是财政责任向地方移转，行政性分权是行政分散、授权和转移。纵向分权与地方性法规、地方自治权以及决策权向地方转移密切相关［7］。 　　我国在两千多年历史上缺少省制一级的自治权，