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支付清算系统应急管理机制可操作性研究 　　随着经济全球化和社会转型的不断加快,中国已经进入高风险时期,后危机时代严峻的经济金融形势、频发的公共安全事件对我国金融体系产生了强烈冲击，让我们不得不思考人民银行支付清算系统应对灾难、风险和危机的处置能力。完善现行的支付清算系统应急管理机制,是确保人民银行第二代支付系统建设稳步推进、促进支付清算系统和谐稳定发展、维护金融系统安全的重要手段,也是人民银行支付清算系统应急处置面临的严峻挑战。 　　一、当前人民银行支付清算系统应急管理机制现状 　　目前我国央行现代化支付系统由大额实时支付系统、小额批量支付系统、同城票据清算系统和全国支票影像交换系统、电子商业汇票等系统组成。为确保上述系统高效稳健运行，人民银行自上而下建立了支付清算系统应急管理机制。现阶段，该体系呈如下运行态势： 　　（一）上级有要求 　　系统运行后总行、分行相继制订了应急处置预案。按照“系统不间断性、业务连续性、数据完整性、可操作性、衔接性”五性原则，分级分层提出了应急响应、突发事件处置、应急保障、后期处理等应急管理措施，启动了包括灾难备份系统、系统运行维护机制、手工处置机制等在内的一系列预警预防机制建设。 　　（二）基层有响应 　　根据要求，基层人民银行都十分重视支付清算系统的应急管理问题，都成立了支付系统应急处置领导小组和领导小组办公室，在明确职责的基础上，细化了灾难事件发生时的应急管理措施与要求。 　　（三）管理有办法 　　目前,总行、分行相继出台了《中国人民银行支付清算系统危机处置预案》、《分行辖内支付清算系统危机处置预案》、《同城电子支付系统应急处理办法》和《中央银行会计集中核算系统业务应急处理操作流程》等应急管理办法和实施细则，确立了上述各系统应急处置工作实行中心支行直报人总行、同时上报大区分行的“两级两层报告制度”，同城清算系统应急处置工作由中心支行报告分行、分行再报总行的“三级三层报告制度”等。 　　二、当前支付清算系统应急管理机制存在的主要问题 　　（一）应急法律框架有待完善 　　《突发事件应对法》、《国家金融突发事件应急预案》在一定程度上保证了银行业预警和应变防范工作的实施，但效力层级和可操作性还是远远不够的。要达到促进监管部门迅速有效地处置金融突发事件、最大限度地预防和减少金融突发事件所造成的危害和损失、维护金融和社会稳定、保障国家经济安全的目的，则需要尽快推出金融行业专门的应急法律和法规，并细化相关操作流程。2008年人总行支付结算司编制的《中央银行会计集中核算系统业务应急处理操作流程》及各分行、中心支行、地市支行由上而下相应制定的操作流程，仅仅涉及会计集中核算系统故障处理，对支付清算各系统严重事件、灾难事件等的应急操作仅要求“营业部门全面启动手工处理方式重新建账办理会计核算业务”，具体如何实施、如何操作却未做详细说明。 　　（二）应急演练预案有待加强 　　一是定期演练难以落实。应急职责第四条规定，应急领导小组应“定期组织本辖区支付清算系统应急演练”，现实中却因种种原困难以落实。二是应急演练可操作性差，支付清算业务关联全国，应急演练应在全国人行系统统一展开，而应急演练制度没有把分级演练与统一演练有机结合起来，演练对象缺乏具体性。三是应急演练所需用的账簿、凭证（含重要空白凭证）等，主管部门没有统一印制下发，应急演练所需业务印章（含联行专用章）虽暂未上缴，但却由他部门保管，完整的应急演练缺乏必须的工具。四是应急管理机制的诞生滞后于业务系统，应急灾难备份系统也尚未完全建立，一旦系统出现故障无法处理账务，只能被动等待修复。 　　（三）应急组织模式有待改进 　　一是支付清算应急体系一般自上而下，忽视了清算部门和业务人员的作用，应急预案也仅将清算部门列为应急领导小组服从及协调成员，容易形成清算部门观望等待的被动局面。二是人员配备不足。经过多次岗位整合，目前清算部门人员配置只能满足日常工作需要，一旦遇有突发事件需要大范围手工处理账务,在AB角、不相容岗位平行兼岗等内控制度的约束下,人力资源将面临捉襟见肘的局面。三是手工处理模式难以真正发挥效用。系统故障应急处置的常用方法是启用手工核算方式，随着信息电子化建设加快，青年业务人员大多缺乏手工操作的相关知识和经验，对紧急手工处理支付业务操作不熟练，再加上编押机设备老化而无法使用等问题，影响手工联行应急措施的及时启动。 　　三、建立健全支付清算系统应急机制的有效途径 　　（一）应急管理机制的制度构建 　　一是推进应急法制建设。目前，我国没有建立专门的支付清算系统应急法，应急法规制度主要以2007年11月1日实施的《突发事件应对法》、国务院印发的《国家金融突发事件应急预案》为依据，人民银行各分支机构结合辖区实际制订相应的支付清算系统危机