十二五时期我国淘汰落后产能政策建议的研究.docVIP

十二五时期我国淘汰落后产能政策建议的研究 　　落后产能是指产品的生产技术或能耗和污染达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生产能力，我国落后产能情况复杂、任务繁重，地区行业分布不平衡，严重制约了我国经济发展方式的转变、经济结构的调整和产业的升级，加快淘汰落后产能对于我国具有重大的意义。 　　一、落后产能的界定标准 　　落后产能的内涵争议较多，如何界定目前业界没有明确的标准，在此作一探讨，以期对我国有所借鉴。 　　在落后产能界定方面容易犯两种错误，一是经常把落后产能和过剩产能相混淆；二是“唯规模论”,认为规模大就意味着技术水平高，反之规模小就意味着技术水平落后。 　　笔者认为落后产能的界定可以从两个方面考虑。 　　一是考虑生产的技术水平。如果产品的生产技术水平低于行业平均水平即为落后产能。例如，钢铁行业的300立方米及以下的炼铁高炉相对于1,000立方米以上的高炉是落后产能，电力行业10万千瓦及以下火电机组相对于60万千瓦、100万千瓦的超临界和超超临界是落后产能。 　　二是考虑生产消耗和排放结果。如果污染物的排放、能耗、水耗等技术指标高于行业平均水平，则该生产能力就是落后产能。例如，1,000立方米以上高炉和300立方米以下高炉的吨铁综合工序能耗分别是420公斤标煤和499公斤标煤，吨铁粉尘排放量分别为0.1公斤/吨和2公斤/吨，吨铁二氧化硫排放量分别为1.23公斤/吨和5.42公斤/吨，因此300立方米以下高炉是落后产能。 　　以上两个标准是有机联系的，生产技术水平低的，耗能高，污染严重。笔者认为以上两个标准可以采取“一票否决制”，只要达到一条标准即为落后产能。由此可以对落后产能下一个定义，是指产品的生产技术或能耗和污染达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生产能力。 　　落后产能与过剩产能是两个既有区别又有联系的两个概念，过剩产能是指市场供给超过市场需求一定程度且一定时间的产能，它的判断标准是市场判断标准，而落后产能是技术判断标准，这两个标准不是一成不变的，技术判断标准因一个国家产业发展水平和技术的提高而变化；市场需求是不断发生波动的，所以过剩产能的判断标准也在变化。这两个概念是有联系的，一般来讲，过剩产能包括落后产能，而落后产能的淘汰能够在一定程度上缓解产能过剩的程度。 　　二、我国淘汰落后产能政策运行情况 　　我国落后产能的淘汰工作始于20世纪80年代初。1981年和1989年国务院两次下文要求一批小钢铁厂关停并转；1998年至1999年，我国纺织业共压缩淘汰906万棉纺锭。进入新世纪以来，特别是金融危机爆发以来，推进产业结构调整和优化升级迫在眉睫，加快落后产能的淘汰成为政府重要工作内容。政府出台了一系列政策文件推进落后产能的淘汰，归纳起来我国淘汰落后产能的政策具有以下几个特征。 　　（一）通过产业发展政策引导落后产能的退出 　　在发展社会主义市场经济条件下，我国高度重视充分发挥市场机制和经济手段的作用，出台了一系列产业发展政策，包括《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》、《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《产业结构调整指导目录(2005年本)》国发（2005）40号、《产业结构调整指导目录（2007年本）》（征求意见稿）、《国家产业结构调整指导目录（2008年本）》（征求意见稿）以及国务院制订的钢铁、有色金属、轻工、纺织等产业调整和振兴规划等文件。 　　（二）通过专门针对性的政策加快落后产能的淘汰 　　由于我国市场机制还不健全，所以政府在发挥市场作用的同时，还积极采取专门性政策措施，推进落后产能的退出，以更快的实现产业结构调整和升级的目标。像《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》、《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）、《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）等文件。 　　（三）节能减排逐渐成为淘汰落后产能的落脚点 　　节能减排是为了应对全球变暖和减少对石化能源的消耗，已经成为全球关注的焦点，我国也越来越重视能源效率的提高和减少温室气体的排放，节能减排的过程也是淘汰高污染、高耗能、高排放落后产能的过程。我国出台了《2009年节能减排工作安排》、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发〔2007〕15号）等一系列文件。采取了强制与激励相结合的政策。规定相关产品、设备、系统的最低能效强制性标准；采取强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立投资银行放贷标准；节能自愿协议等等，这些政策措施促进了我国节能减排工作的开展。 　　其中2005年的《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定的决定》、2007年的《国务