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官厅水库生态补偿政策的研究 　　摘要：可持续发展日益成为全球关注的热点问题，基于这一思想衍生的生态补偿理论与实践也快速发展。国内外均出现了比较成功的案例，生态补偿的相关政策、机制、模式也逐渐发展成熟。对官厅水库生态补偿政策的发展沿革、政策特点等问题进行分析，有助于推动我国可持续发展战略的实施。 　　关键词：生态补偿；政策研究；官厅水库 　　中图分类号：F062.2 文献标识码：A 　　文章编号：1005-913X（2015）01-0082-01 　　生态补偿理论起源于生态学理论，狭义指对人类行为产生的生态环境的正外部性所给予的补偿，广义看来，是对提升自然资源管理效率的经济刺激机制。官厅水库曾经是北京市的主要水源地之一，但近年来库区水受到严重污染，为了解决北京市日益紧张的供水问题，恢复官厅水库的饮用水源功能已成为当务之急。 　　一、官厅水库现行生态补偿政策 　　（一）财政转移支付模式 　　财政转移支付是我国目前最主要的生态补偿模式。现行的财政转移支付包括横向财政转移支付和纵向财政转移支付，两种方式在我国水源地生态补偿实践中都有一定的实践探索，其中纵向转移支付在生态补偿中的应用较为广泛，而横向转移支付的生态补偿实践较少。 　　国家对官厅水库上游进行的经济补偿则属于横向转移支付，即由下游受益地区北京市直接向上游张家口市与承德市进行经济补偿。例如，自2006年起实施“稻改旱”的项目，北京市向参与“稻改旱”的农民每亩补偿450元人民币，到2008年，每亩补偿变更为550元。[1]这一项目的实施较为有效地减少了上游地区的农业用水量，减少了化肥和农药流入水系。 　　（二）项目补偿模式 　　截至目前为止，共实施了两批项目，第一批包括7个项目（2200万元）已经完成，第二批的项目（5800万元）已经开始筹备。主要包括“生态公益林”项目、“退耕还林”项目、“京津风沙源”项目、“水源林保护工程”项目、“库区生活和畜牧垃圾收集和无害化处理”项目、“清洁能源”项目等。 　　（三）政策激励模式 　　通过制定促进上游地区经济转型、产业替代、技术改造等方面的有关政策，对上游地区产业发展机会损失进行补偿。自2005年至今，京冀地区制定了多项生态补偿相关的政策，以鼓励农牧民转变生产生活方式，减少对于水库上游地区生态环境的破坏。 　　二、现行生态补偿政策的特点 　　（一）参与主体的相对独立性 　　官厅水库的生态补偿的主客体――京冀地区为相对独立的行政区划单位，双方无行政隶属关系，归属相同或不同的上级行政区划。由于我国实行的是中央与地方政府共管的流域水资源有偿使用制度，各级政府对本区划范围内水资源有权自主管理和处置收益，无行政隶属关系的其他区划政府无权干预。各地补偿政策也相对独立，量化标准难以统一且无法惠及其他区域。 　　（二）补偿实施过程的复杂性 　　参与补偿主体各方相对独立，需要在补偿实施的过程综合协调、统筹兼顾不同主体之间和同一主体内部各部门之间的利益关系，从客观上增加实施过程的复杂性，导致政策实施周期延后和补偿效果打折。尤其是涉及周期较长的代际补偿问题，现有协议的稳定性等问题势必使得复杂性呈现几何级数增长。而现有的法律法规无法对于跨区域补偿实施过程做出明确的指导，对于各种利益冲突缺乏有效的裁决依据和手段。 　　（三）补偿方式的多样性 　　相对于同一行政区划通常使用的补偿资金纵向转移支付的方式，类似于官厅水库这样的跨界水源功能区更倾向于使用灵活多样的其他方式。政策激励、产业转移、项目补偿、等由于遵循经济发展和市场规律并且受现有体制制约较少而日益成为补偿的有效方式。 　　三、现行生态补偿政策可能存在的问题 　　（一）生态补偿标准过低 　　生态补偿标准过低是困扰官厅水库生态建设和保护的主要问题。虽然各项生态建设工程对当地有不同程度的补偿，但补偿数量仍不足以弥补收益的损失。在官厅水库的生态补偿项目中，“京津风沙源治理工程”农民所获得的造林绿化补偿低于其在同一土地进行农业生产的经济效益。禁牧补偿标准为0.225kg的饲料粮/（hm2?d），相当于每年每亩草地补助2.43元。按一亩天然草场可以养一只羊计算，2.43元的标准根本无法与一亩草场产生的效益相比。[2]这就意味着，在草地治理禁牧中，牧民经济利益得不到合理的补偿，从而造成牧民减收，甚至返贫等。 　　（二）补偿方式缺乏稳定性 　　以“项目工程”方式进行生态补偿，便予操作，却缺乏长期性和稳定性。为了保护官厅水库的上游环境而实施的“退耕还林”“退牧还草”工程，其补助有5～8年的期限。在此期限内，农、牧民由于得到一定的补偿来维持生活，可以限制自己的生产和开发活动，生态环境得到保护。与此同时，农户需要进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看