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底层的设计拖延不得 群众路线的落实要解决一个操作层面的问题：群众在哪，或者，群众是谁？ 　　经过数年的讨论，改革需要“顶层设计”的思想终于一步步从引起重视到得以实现，十八大及三中全会、四中全会做出的关于深化改革和全面推进依法治国的部署，可以视为中央做出的“顶层设计”。这一“顶层设计”的最终目标是“推进国家治理能力和治理体系现代化”。 　　一段时间以来，有论者开始提出“底层设计”的问题，即基层社会的组织化问题。这个讨论还没有引起足够的关注，但其重要性要求我们认真对待它了。 　　从自上而下的角度，提出这一问题至少有两方面的重要性：第一，“国家治理能力和治理体系现代化”的实现不能光靠“顶层设计”，“顶层设计”无论多么完美，也得落实到社会的各个角落才行，“底层设计”是对“顶层设计”的必要衔接;第二，“推进国家治理能力和治理体系现代化”关键靠党，十八大再次重申党的工作方针是群众路线，这就要求党要找得到群众，即把群众纳入组织化的机制。 　　从自下而上的角度，“底层设计”的意义在于，社会需要自我保护机制，以免于权力和资本的侵蚀和伤害。 群众路线要求群众的组织化 　　群众，就其概念而言，指的是社会上的绝大部分人―政治资本、社会资本、文化资本都相对短缺的处于社会金字塔基座部分的大多数。 　　群众路线要求党在决策和施政的过程中坚持“从群众中来，到群众中去”，将群众的分散的不成系统的意见转化为集中的系统的意见，然后到群众中宣传解释，化为群众的意见，见诸群众的行动。这个过程是循环往复的，一步步提升，臻于完善。 　　如果将已制定的关于深化改革的“顶层设计”视为群众路线的一个阶段，那么接下来还有验证该设计是否正确、是否需要调整的问题。这就要借助于群众的反馈，听取群众在落实中遇到的新情况和由此产生的新需求。 　　就群众路线的运作逻辑而言，群众路线的落实要解决一个操作层面的问题：群众在哪，或者，群众是谁？之所以强调操作层面，是因为这个问题在本质上是不存在疑问的：群众是一个个分散的普通人的总和。但正是因为群众的分散性，群众的需要又是难以把握的，群众的意见是不易厘清的。 　　于是，党主动地改变群众的“一盘散沙”的局面，把群众组织起来，便是内在于群众路线的基本要求。毛泽东在论述群众路线时曾经批评“只靠少数人冷冷清清地做工作”的情况，明确要求党的干部，“每到一地，就和那里的群众打成一片，不是高踞于群众之上，而是深入于群众之中;根据群众的觉悟程度，去启发和提高群众的觉悟，在群众出于内心自愿的原则之下，帮助群众逐步地组织起来，逐步地展开为当时当地内外环境所许可的一切必要的斗争”。 　　组织起来的群众既可以凝聚起更大的力量，也便于总结形成更集中的意见。从执政党的角度看，把群众组织起来既利于动员群众贯彻党的路线方针，也在听取群众意见时更容易找到群众，得到更贴近实际的群众意见，节省沟通成本。 　　党在长期的革命和建设中一直是坚持这样做的。比如在1930年代的中央苏区，党在乡苏维埃政权的周边建立了十多个各式各样的委员会，吸纳民众中的积极分子参与，此外还领导成立了工会、贫农团、妇女会、儿童团、互济会等群众组织，几乎把每个人都包纳到了“组织”之中。 　　美国学者乔尔?米格代尔评论说，共产党领导革命成功是因为“把群众组织起来，创造出比他们敌人更强大的系统性的体制”。这个观察和党当下“推进国家治理能力和治理体系现代化”的努力方向是有相通之处的，其对我们的启发是，执政党在当前条件下实现新的目标仍然离不开把群众组织起来，建立“强大的系统性的体制”。 “底层设计”应是“顶层设计”的一部分 　　各级政府机关（包括中南海）经常会邀请社会人士前往讨论经济社会形势，为政府决策作参考，这是群众路线的具体体现。但不难发现，被请进去的多是学者、企业家，普通群众数量并不算多，并且其政治需求的表达也不是很突出。这不能不说与“找不到群众”有关―即便随机选择若干群众，那他们也只是群众中的几个人，而不是群众的代表。相反，企业家则有精密的自组织机制，通过经常性的沟通交流，单个的企业家就可以向政府传达一个阶层的诉求。 　　改革开放以后，旧有的社会机制相继解体，农村集体化组织被废除，城市里随着以国企改革为主要内容的改制，作为生产生活空间的单位不复存在。这一变迁一方面扩展了个人的自由空间，减少了组织化对个人的压抑，但另一方面也将个人抛向了无可依靠的境地。 　　在城市，由于经济发展态势良好，下岗职工的问题逐步被消化，并逐步形成了以财产权为基础的新的市民社会组织形态（如业主委员会），加上国家管理机制的配套（如警力和城管的扩展），城市基本秩序得以维持。但这不能等同于市民的利益诉求得到了足够关照。 　　在农村，政府希望以村民自治替代集体化，形成新的秩序。村民自治的组织形式主要是“海选”村委会，但