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市场化视角下农村土地承包经营权有偿退出的研究 　　摘 要：承包经营权在外部环境、产权关系和权利主体层面均受制于国家战略管制、集体治理场域和亲缘地缘关系，表现出极强的社会关联性和复杂性。综合考量承包经营权制度变迁的需求和风险，承包经营权有偿退出制度改革需要从以下四个方面入手：建立集体成员身份进入和退出机制，筹建农民权益维护组织，完善农村土地的用益物权，推进农村土地承包经营权市场化退出的渐进式改革。 　　关键词：市场化；承包经营权；有偿退出；权利关联 　　中图分类号：F320.2文献标识码：A 　　文章编号：1003-0751（2016）04-0043-06 　　一、引言 　　2015年国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》指出：“在坚持农村土地集体所有和充分尊重农民意愿的基础上，在农村改革试验区稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。”①从当前承包经营权有偿退出途径看，征地退出具有浓厚的计划经济色彩，而实践中“承包地换社保”退出又具有很大的局限性。那么我国承包经营权有偿退出究竟应采取何种途径？ 　　依据党的十八届三中全会提出的“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”②精神，本文提出从广义的市场化视角来审视承包经营权有偿退出。当前学者研究承包经营权的有偿退出主要包括退出的约束因素及退出机制的完善。③若将文献扩大至整个农村地权范畴，不同学科下的研究对此有着不同的逻辑解释：新制度经济学认为我国对农村土地产权设定是“有意的制度模糊”④，一是不利于农村经济社会的良性运行，二是为社会强势集团侵占农民土地权益留下了制度空间⑤；政治学认为政府、社会资本与农民的强弱对比悬殊，势必造成农民土地权益受到侵犯⑥；法学认为土地相关法律对土地所有权的模糊规定导致了事实正义的判定标准不清晰以及土地相关利益主体对于土地产权界定的认知不清⑦；社会学认为农村土地产权界定的政治、经济、社会维度存在的内在矛盾导致了农村地权冲突及地权改革的复杂性⑧。 　　正因为各学科研究中的逻辑解释差异和农村土地问题的复杂性，本文认为承包经营权的市场化退出并不是市场机制的简单搬用，而是在全面考察当前承包经营权实践的基础上所作出的一种包括农村集体成员身份进入和退出机制、农民权益的有效维护、农地产权制度改革以及以市场评估价值为核心的嵌入式制度的全面创新设计。 　　二、成都市有偿退出实践中土地承包经营权的权利表征 　　据笔者所在课题组2011―2014年在成都周边农村大量调研的结果显示⑨，承包经营权有偿退出涉及获取、使用、流转、退出、补偿、监督六个环节。 　　1.承包经营权有偿退出的制度前提：权利获取 　　案例1：在农业税未取消之前，成都一些举家外出打工的农户承包地经协商后由集体收回并重新发包。笔者了解到，郫县C村一户农民已自愿放弃承包地，举家离开村庄十余年，由于在城市定居失败，便回到已废弃多年的老宅重新修房居住，并申请承包地。由于第二轮承包尚未到期，且集体在土地综合整治后已无机动承包地，村民便擅自在临河的滩涂上垦荒。出于历史形成的村民身份以及生存问题等的考虑，村集体最终承认了该村民所垦荒地为承包地并签订了承包合同。 　　案例1显然违犯了《农村土地承包法》第29条“承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地”的规定，并暗含了农民的承包经营权与其集体组织成员身份挂钩的事实。而且由于血缘、亲缘、地缘等社会关系，集体组织成员的身份以及承包经营权也可以“失而复得”。只要农户不从法律和社会关系两个层面彻底退出集体组织成员这一身份，便有可能重新获得承包地。 　　2.承包经营权有偿退出的价值基础：农地用途 　　案例2：“按有效亩产量分地”是20世纪90年代龙泉山农村的发包惯例，如龙泉驿区H村承包地主要分为山上的“地”和山下的“田”，那时一亩“田”可抵近五亩“地”。同样三口之家，甲家只承包了不到2.5亩“田”，而乙家则承包了12余亩“地”。当果业和农家乐产业兴起后，乙家将承包地改为杏园并在宅基地周边办起农家乐，仅花果期便收入十余万元；而甲家主要劳动力均进城务工，承包地已半撂荒。照理说，在龙泉驿区推行以承包经营权退出为重要内容的土地综合整治中，甲家应更倾向于承包经营权退出，但实际上两家人均不愿退出。村民甲认为，两亩多的耕地退出补偿不过杯水车薪还不如留着观望；村民乙对自家果园的收入非常满意，无意退出。 　　20世纪90年代以前由于农作物单一，附加值低，农业收入与产量直接挂钩，因此因地制宜的差异化发包方式更有利于集体内部公平。但随着高附加值农业的兴起，“有效亩产量”的标准已不符合公平原则。对于人均耕地1亩左右、土地开发潜力